Det finnes en svært sveitsisk måte å være europeisk på: Først sier man nei, deretter forhandler man metodisk om vilkårene for et ja. Men hvor mye Europa kan bygges mellom medlemskap og utenforskap?
Kortversjonen
- Sveits har gjennom flere tiår forhandlet frem en kompleks særordning for å delta i det europeiske markedet uten å bli EU-medlem.
- De nye bilaterale avtalene med Brussel innebærer en dynamisk overtakelse av EU-rett, noe som binder den sveitsiske økonomien tettere til Unionen.
- Kompromisset gir Sveits redusert innflytelse på regelutformingen, men bevarer landets formelle rett til å si nei gjennom folkeavstemninger.
- Utviklingen speiler en bredere europeisk trend der Storbritannia og kandidatland gradvis integreres sektorvis uten fullt medlemskap.
- Sveits viser at fremtidens europeiske samarbeid i større grad vil handle om å skille tettere integrasjon fra selve institusjonelle medlemskapet.
Den 6. desember 1992 kunne det likevel se ut som om Det sveitsiske edsforbundet hadde tatt et endelig valg. Med 50,3 prosent av stemmene og en valgdeltakelse på nær 79 prosent avviste velgerne medlemskap i Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS). Det fransktalende Sveits stemte ja; størstedelen av det tysktalende Sveits og Ticino stemte nei. Sjelden har en europeisk skillelinje gått så tydelig gjennom ett enkelt land.
Avstemningen skulle holde Sveits på avstand fra den europeiske integrasjonen. Fremfor alt innledet den trettifire år viet til å avgjøre nøyaktig hvor stor denne avstanden skulle være.
Bilaterale avtaler I i 1999, Bilaterale avtaler II i 2004, Schengen, fri bevegelighet og europeiske programmer: Sveits har gradvis bygget opp en institusjonell konstruksjon som knapt har noe reelt sidestykke. Landet er verken medlem av Den europeiske union eller EØS. Ingen sveitsisk minister sitter i Rådet, ingen sveitsiske representanter sitter i Europaparlamentet, og landet har ingen kommissær i Brussel. Sveits beholder sin franc og en betydelig regulatorisk autonomi. Samtidig deltar landet i tilstrekkelig mange deler av det europeiske samarbeidet til at dets utenforskap er blitt juridisk korrekt, men politisk misvisende.
De bilaterale avtalene III, undertegnet i Brussel 2. mars 2026, fjerner ikke denne tvetydigheten. De organiserer den.
Og nettopp derfor er de interessante langt utover den sveitsiske striden. For avtalene reiser et spørsmål som nå angår hele kontinentet: Hvor mye Europa kan bygges mellom medlemskap og utenforskap?
Les også: Europa har mistet plassen ved bordet – nå står det på menyen 🔒
Geografien mot teologien
Den sveitsiske debatten om Europa får gjerne karakter av en teologisk strid. På den ene siden står en forestilling om suverenitet som noe absolutt som må bevares intakt; på den andre Brussel, fremstilt som en ytre makt der enhver regulatorisk innblanding allerede innebærer en innrømmelse. Formulert på denne måten virker spørsmålet enkelt: Det skulle være nok å holde Unionen på avstand for å forbli fullt ut herre i eget hus.
Geografien ødelegger denne bekvemme abstraksjonen.
Sveits er ingen politisk øy plassert midt i ingensteds. Det er en liten stat med ni millioner innbyggere, innkapslet i markedet som omgir landet. I 2024 gikk 51 prosent av sveitsisk eksport til EU, mens 70 prosent av importen kom derfra. Sveits var på sin side EUs fjerde største handelspartner.
Man kan avvise EØS i en folkeavstemning. Det er vanskeligere å avskaffe naboene sine.
For legemiddelindustrien i Basel, maskinprodusentene eller næringslivet i Zürich er det europeiske markedet ikke et sivilisasjonspolitisk preferansespørsmål: Det er et avsetningsmarked. Et indre marked forutsetter imidlertid kompatible regler og en mekanisme som hindrer at regelverkene divergerer så langt at den felles markedsadgangen i praksis blir illusorisk.
Det er her alvoret begynner.
For avtalene som er knyttet til det indre markedet, innebærer Bilaterale avtaler III en dynamisk overtakelse av EU-retten. Uttrykket virker nærmest spesialdesignet for valgplakatene til SVP/UDC. Virkeligheten er mer nyansert.
Overtakelsen skjer ikke automatisk. Relevante endringer i EU-retten må gjennom de sveitsiske konstitusjonelle prosedyrene. Parlamentet og folkeavstemningsinstituttet beholder sine rettigheter. Bern vil dermed kunne si nei.
Men et slikt nei vil ha en pris.
Ved uenighet kan saken bringes inn for en partssammensatt voldgiftsdomstol. Dersom fortolkningen av EU-retten står sentralt, vil EU-domstolen avgjøre hva denne retten innebærer, mens voldgiftsdomstolen avgjør selve tvisten. Dersom Sveits fortsatt unnlater å oppfylle en forpliktelse, kan Unionen innføre kompenserende tiltak, og forholdsmessigheten av disse vil kunne bestrides.
Mekanismen er mindre dramatisk enn den «underkastelsen under Brussel» motstanderne varsler om, men mer bindende enn den motsatte leiren tidvis gir inntrykk av.
Les også: Geopolitisk strategi for mindre makter 🔒
«Bilaterale avtaler III avskaffer ikke sveitsisk suverenitet. De fastsetter prisen på den.»
Bilaterale avtaler III avskaffer ikke sveitsisk suverenitet. De fastsetter prisen på den.
Suverenitet uten stemmerett
Det er her det sveitsiske tilfellet blir mer interessant enn den sveitsiske debatten i seg selv.
I den klassiske definisjonen er en stat suveren når den fatter sine beslutninger alene. Den europeiske gjensidige avhengigheten har i stor grad gjort denne definisjonen fiktiv. Spørsmålet er nå tredelt: Hvem utformer reglene, hvem kan avvise dem, og til hvilken pris?
Et medlemsland i EU aksepterer at dets autonomi begrenses av felles regelverk. Til gjengjeld sitter landets regjering i Rådet, innbyggerne velger representanter til Europaparlamentet, og landets representanter deltar i utformingen av regelverket.
Sveits har valgt nesten nøyaktig det motsatte bytteforholdet: større frihet til å avvise reglene, men langt mindre makt til å utforme dem.
De nye avtalene gir riktignok Sveits muligheter til å påvirke beslutningsutformingen – såkalt decision shaping. Men shaping er ikke making. Når avstemningen finner sted, står den sveitsiske stolen tom.
Dette er det sveitsiske kompromisset: Ikke å bevare en intakt suverenitet, men å velge hvordan den skal settes sammen. Mindre innflytelse, større mulighet til å si nei; mindre medbestemmelse, større avstand.
Paradokset er krevende: Jo mer Sveits ønsker å delta i det europeiske markedet uten å delta i Unionen, desto mer må landet overta beslutninger som er utformet i institusjoner der det selv ikke har noen plass.
Sveits beholder makten til å si nei, men gir samtidig delvis avkall på makten til å avgjøre hva landet senere må si ja til.
Landet hadde avvist sirkelen
Denne arkitekturen kan virke utpreget sveitsisk. Men den inngår i en lang europeisk historie.
Allerede i 1989 mente Jacques Delors at skillet mellom medlemmer og ikke-medlemmer var for grovt, og forestilte seg et Europa organisert i flere konsentriske sirkler. EØS skulle vokse frem av denne tenkningen.
Les også: NUPI-forsker: – Kun Frankrike og Storbritannia kan lede Europa til strategisk autonomi 🔒
Den historiske ironien er slående. Sveits er nettopp landet som i 1992 nektet å gå inn i mekanismen som var utformet for å overskride skillet mellom innenfor og utenfor. Deretter brukte landet tre tiår på å rekonstruere, avtale for avtale, en håndlaget versjon av den samme modellen.
«Landet hadde avvist sirkelen. Det forhandlet frem den stiplede linjen.»
Landet hadde avvist sirkelen. Det forhandlet frem den stiplede linjen.
Norge, Island og Liechtenstein aksepterte EØS-avtalens sammenhengende arkitektur. Sveits foretrakk å forhandle bit for bit. Brussel tolererte en midlertidig løsning som etter hvert ble permanent; Bern forsvarte den uten å lykkes med å stabilisere den. Da rammeavtalen om institusjonelle spørsmål ble skrinlagt i 2021, syntes grensene for modellen å ha blitt tydelige.
Det er nettopp dette Bilaterale avtaler III endrer: Den sveitsiske mellomposisjonen får regler som er ment å vare.
Samtidig som Bern stabiliserer sin gråsone, er resten av Europa i ferd med å gjenoppdage gråsonens fordeler.
Brexit i revers
Storbritannia utgjør et nærmest perfekt motstykke.
Sveits har brukt tretti år på å nærme seg Unionen uten å tre inn i den. Britene har siden Brexit forsøkt å finne ut hvor langt de kan bevege seg bort fra EU før de må begynne å bygge broer igjen.
Siden toppmøtet mellom EU og Storbritannia i mai 2025 har London og Brussel innledet en sektorvis tilnærming: et felles sanitært og plantesanitært område, sammenkobling av karbonmarkedene og forhandlinger om britisk deltakelse i det europeiske indre markedet for elektrisitet. Storbritannias retur til Erasmus+ er planlagt til 2027.
Brexit blir ikke opphevet. Det er nettopp det som gjør utviklingen lærerik.
London vender ikke tilbake til Unionen. Landet rekonstruerer, sektor for sektor, former for integrasjon som er forenlige med at det står utenfor. Sveits begynte utenfor og beveget seg nærmere; Storbritannia begynte innenfor og beveget seg bort, før landet nå igjen har begynt å nærme seg.
Les også: Masseinnvandring, mistillit og et land på bristepunktet
Utviklingsbanene går i motsatt retning. De visker ut den samme grensen.
Brexit skulle gjenopprette skillet mellom det nasjonale og det europeiske. I stedet minner prosessen først og fremst om at økonomier har en ubehagelig tendens til ikke å respektere de skarpe grensene på politiske kart.
Inn før medlemskapet
I øst får det samme fenomenet en annen betydning.
Ukraina og landene på Vest-Balkan ønsker å bli medlemmer av Unionen. Den sveitsiske modellen kan derfor ikke fungere som noen erstatning for medlemskap: For Kyiv har medlemskapet en strategisk og geopolitisk betydning som ikke kan sammenlignes med en sektorbasert ordning.
Men Brussel ber ikke lenger kandidatlandene vente på medlemskapet før de begynner å tre inn.
På toppmøtet mellom EU og Vest-Balkan i Tivat i juni 2026 tok de 27 medlemslandene til orde for en gradvis, merittbasert og reversibel integrasjon. Vekstplanen innebærer inntil 6 milliarder euro og gradvis integrasjon i det indre markedet. Det er også nylig gitt grønt lys for forhandlinger om å utvide ordningen «Roam Like at Home» til Vest-Balkan.
«Mobiltelefonen kommer nå før traktaten.»
Mobiltelefonen kommer nå før traktaten.
Anekdoten sier mye. Den europeiske integrasjonen blir stadig mer oppdelbar: Rettigheter, finansiering, politikkområder og deler av markedet kan komme før selve medlemsstatusen.
Unionen begynner dermed å skille mellom to begreper som lenge har vært overlappende: å delta i systemet og å tilhøre institusjonene.
Det er, i en radikalt annerledes sammenheng, nettopp dette spørsmålet Sveits har arbeidet med siden 1992.
Når unntaket blir et system
Det ville være absurd å konkludere med at morgendagens Europa vil bli sveitsisk. Men utvidelsen gjør også den motsatte drømmen stadig mindre sannsynlig: forestillingen om en union som blir stadig større, men samtidig forblir like homogen.
Med Ukraina, Moldova og Vest-Balkan kan Unionen en dag få mer enn 35 medlemmer. Forskjellene i velstand, sikkerhet, historie og vilje til integrasjon vil være betydelige. Allerede i dag har EU sine ulike sirkler: euroen, Schengen, unntaksordninger og forsterket samarbeid.
Les også: Fra idealisme til realisme: Tysklands geopolitiske oppvåkning 🔒
Det som hittil har vært variabel geometri, kan utvikle seg til politisk geografi.
En kjerne som deler mer suverenitet; medlemsstater som deltar i forskjellige samarbeidsområder; kandidatland som gradvis trer inn i det felles markedet; assosierte stater som overtar enkelte regler uten å sitte i institusjonene; partnere som Storbritannia som selv velger hvilke områder de ønsker konvergens på.
Medlemskapet ville ikke miste noe av sin politiske betydning. Det ville ganske enkelt ikke lenger alene definere hva det vil si å tilhøre Europa.
Det er fra dette perspektivet det sveitsiske tilfellet blir fascinerende.
Siden 1992 har den sveitsiske debatten dreid seg om hvorvidt konføderasjonen beveger seg for nær Unionen. Det mest fruktbare spørsmålet kan nå være det motsatte: Er Unionen, av nødvendighet, i ferd med å begynne å ligne på systemet Sveits har bygget rundt seg nettopp gjennom sin vedvarende motvilje mot å tre inn i den?
Sveits har ikke oppdaget en måte å nyte godt av det europeiske markedet uten forpliktelser på – en illusjon Brexit også har bidratt til å avlive. Landet har oppfunnet noe mindre forlokkende, men mer moderne: en måte å skille integrasjon fra medlemskap på.
Sveits aksepterer oftere regler enn det selv utformer dem; gir avkall på en del av innflytelsen for å bevare evnen til å si nei; og forblir utenfor institusjonene samtidig som landet blir en del av deres regulatoriske rom.
Det er verken den uavhengigheten suverenistene drømmer om, eller den integrasjonen føderalistene ønsker seg. Det er et tredje rom: mindre storslått, mer komplisert og kanskje langt mer europeisk enn det ser ut til.
I 1992 trodde Sveits at landet valgte mellom innenfor og utenfor.
Trettifire år senere kan det ha vist at grensen gikk et annet sted.
