De siste forslagene fra Vesten om en midlertidig hybridstatus for Ukraina i EU, før landet får fullt medlemskap på mellomlang sikt, bør ikke avvises uten videre.
Siden 2025 har vestlige og ukrainske politikere og byråkrater diskutert ulike måter å raskt oppgradere EUs offisielle forhold til Ukraina på, før det omstridte landet oppnår fullt EU-medlemskap på mellomlang sikt. Den siste runden av denne debatten er utløst av et lekket brev fra Friedrich Merz til presidentene for Det europeiske råd og Kommisjonen samt EU-rådet. Den tyske forbundskansleren har blant annet foreslått en snart innført, helt ny assosiert medlemsstatus for Ukraina som vil tillate en rask deltakelse av ukrainske representanter i ulike EU-institusjoner og fora – om enn uten egentlige stemmerettigheter for Kiev.
Ledende politiske kommentatorer i Ukraina, som Serhiy Sydorenko fra det anerkjente ukrainske analyse-nettstedet European Pravda eller dr. Yevhen Mahda fra tenketanken Institute of World Policy i Kyiv, har avvist Merz’ forslag som utilstrekkelig eller avledende. Min kollega ved det nyopprettede European Policy Institute i Kyiv, dr. Ivan Nagornyak, har på EPIK.EU skissert årsakene til at president Zelensky så langt har reagert forsiktig på forslag om et midlertidig hybridmedlemskap i EU for Ukraina. Nylig har Nagornyak, i det innflytelsesrike ukrainske politiske nettmagasinet NV.UA, understreket de positive sidene ved Merz’ overordnede plan, men også stilt spørsmål ved hvordan en ordning med ukrainsk assosiert medlemsstatus, som ikke er basert på en undertegnet EU-tiltredelsesavtale, vil fungere i praksis. Også andre ukrainske kommentatorer har reagert negativt, skeptisk eller i det minste med en viss forbehold på det nylige tyske initiativet.
Hvorfor ukrainerne er mistroiske
Den ukrainske mistroen er forståelig, sett på bakgrunn av Ukrainas erfaringer med sine vestlige partnere de siste 35 årene. For eksempel foreslo Kiev tidlig på 1990-tallet, i bytte mot frivillig å gi fra seg sine atomvåpen fra sovjettiden, inngåelse av en multilateral traktat med verdens offisielle atomvåpenstater som ville ha gitt Ukraina skikkelige sikkerhetsgarantier. Likevel gikk USA og Storbritannia med på, i det nå beryktede Budapest-memorandumet fra 1994, kun å gi såkalte «sikkerhetsforsikringer» som ikke beskyttet Ukraina mot Russlands angrep i 2014 og 2022.
Allerede i 1998 hadde Ukraina gjort sitt mål om fullt medlemskap i EU eksplisitt. Siden den gang har Kiev forsøkt å innlede tiltreringsforhandlinger med Brussel. Unionen tilbød imidlertid Ukraina bare en assosieringsavtale som trådte i kraft med forsinkelse i midten av 2017. Først under inntrykk av Russlands fullskala invasjon erklærte Brussel endelig Ukraina i 2022 som en offisiell kandidat til EU-medlemskap. Likevel er ikke et eneste av de 33 kapitlene i tiltreringsforhandlingene med Ukraina blitt åpnet til i dag. Andre avvik mellom vestlige lands høyt proklamerte prinsipper og deres faktiske oppførsel, som NATOs beryktede ambivalente holdning til medlemskapsutsiktene for Ukraina og Georgia i 2008, har også gjort mange ukrainere og deres utenlandske venner skeptiske.
Les også: Fra Spania til Ukraina: Om krigens anatomi og strategisk blindhet 🔒
Brutte løfter, uberettigede utsettelser og tvilsomme halvhjertede tiltak har preget Vestens politikk overfor ikke bare Ukraina, men det postkommunistiske Øst-Europa generelt.
Disse avvikene er ofte, men ikke alltid, knyttet til behovet for full enighet blant alle medlemslandene i EU og NATO for å kunne treffe en felles, juridisk bindende beslutning. Uansett hva de eksakte årsakene til Vestens inkonsekvenser måtte være, har de skapt varig mistillit blant eliten og befolkningen i (ikke bare) Ukraina når det gjelder intensjonene og stabiliteten i blant annet EUs politikk overfor deres land.
Er Merz’ nylige forslag et nytt uttrykk for Vestens omskiftelighet? Hvilke mulige fallgruver inneholder det for Ukraina? På hvilke måter kan innføringen av en assosiert medlemsstatus føre den ukrainske tiltrædelsesprosessen på villspor? Merz’ plan kan mistenkes for å være mangelfull for Ukrainas EU-tiltrædelse på tre måter: Den kan enten være et uærlig forslag, starten på en politisk revisjon eller en prosessuell avledning.
Et uærlig forslag?
En mistanke er at Merz’ plan ikke er det den gir seg ut for å være, og at den faktisk utgjør en skjult plan for å plassere Ukraina i en hybridstatus og dermed utsette eller til og med avbryte landets fremtidige fullverdige EU-medlemskap. Man kan ikke se inn i hodet på den tyske kansleren og hans rådgivere. Likevel virker det av historiske og strategiske grunner usannsynlig at det ligger en skjult agenda om å holde Ukraina utenfor Unionen bak Merz’ plan.
Mens Tyskland etter 1991 i tre tiår hadde fulgt en ambivalent politikk overfor det uavhengige Ukraina, endret Berlin kurs under inntrykk av Russlands fullskala invasjon. 27. februar 2022 kunngjorde Merz’ forgjenger som kansler, Olaf Scholz, en Zeitenwende (tidsskifte) i europeisk politikk og innledet en langsom, men stadig dypere revisjon av tysk Ostpolitik (østpolitikk) – bort fra orienteringen mot Russland. Merz’ CDU-partikollega, EU-kommisjonens president Ursula von der Leyen, spilte en avgjørende rolle i omorienteringen av EUs tilnærming til Ukraina, Moldova og Georgia. Senere ledet von der Leyen en revisjon av Unionens sikkerhets- og forsvarspolitikk, i lys av Russlands aggresjon.
Også av strategiske grunner virker det usannsynlig at Merz er interessert i å holde Ukraina utenfor Unionen. Det er riktignok slik at Brussel sin østlige integrasjons- og partnerskapspolitikk etter 1991, inkludert Ukrainas assosieringsavtale fra 2014 og kandidatstatus fra 2022, i lang tid i stor grad var drevet av europeisk idealisme. Men de siste to årene har Ukrainas rolle for EU og i Europa som helhet gradvis endret seg. Den parallelle økningen i russisk utenrikspolitisk aggressivitet og ukrainsk militær styrke forvandler i dag sakte Ukraina fra en søker til en leverandør av europeisk sikkerhet. Som et resultat blir Ukrainas EU-tiltredelse, i hvert fall blant realistiske europeiske utenriksdiplomater og politiske eksperter, i stadig større grad sett på som en ressurs snarere enn en byrde for Unionen. Merz’ forslag gjenspeiler denne nye tankegangen.
Mot en politisk revisjon?
Selv om Merz’ forslag dermed neppe er ment å utsette eller forhindre en ukrainsk EU-tiltredelse: Kan det likevel vise seg å fungere som en undergraving av den østlige utvidelsesprosessen for noen kandidatland? En assosiert medlemsstatus for Ukraina var kanskje ikke ment å være permanent, av Merz og hans rådgivere. Likevel kan den med tiden forvandles til et de facto eller til og med de jure-instrument for de kreftene i EU som ønsker å erstatte Ukrainas fremtidige fullverdige medlemskap med et rent assosiert medlemskap.
Les også: Forholdet mellom Russland og Europa etter krigen i Ukraina 🔒
En slik mistanke ville være noe lik den utbredte skepsisen som ukrainere, moldovere og georgiere tidligere opplevde i forbindelse med tidligere spesielle EU-programmer for dem, som for eksempel Østpartnerskapsinitiativet, handlingsplanene for visumliberalisering og assosieringsavtalene med deres dyptgående og omfattende frihandelsområder. Dette var store og transformative bistandsordninger for å bringe Ukraina, Georgia og Moldova nærmere EU. De ga konkrete positive resultater for de tre landene.
Likevel behandlet Kiev, Tbilisi og Chisinau disse programmene med forsiktighet, da de fryktet at de ville erstatte deres ønskede fremtidige medlemskap i EU i stedet for å forberede dem på tiltredelse.
En utilsiktet negativ effekt på Ukrainas EU-tiltredelse fra Merz’ forslag kan ikke helt utelukkes. Men hvis hele planen som Merz foreslår i sitt brev til Brussel også inkluderer en åpning av alle de 33 politikkkapitlene som skal forhandles og avsluttes som forberedelse til Ukrainas tiltredelse til EU, vil en samtidig status som assosiert medlem for Ukraina ikke forstyrre denne prosessen.Så lenge disse forhandlingene innledes og gjennomføres seriøst, vil det være vanskelig å sabotere Ukrainas tiltreringsprosess under påskudd av at landet allerede har oppnådd status som assosiert medlem. Selv om de ennå ikke vil ha stemmerett, vil de ulike ukrainske representantene som skal plasseres under Merz’ assosieringsordning i EU-institusjoner og -fora, åpenbart også fungere som tilretteleggere for en vellykket avslutning av kapitlene og dermed fremme tiltreringsprosessen.
De kunne dessuten stole på hjelp fra mange pro-ukrainske politikere, parlamentarikere og diplomater fra alle nåværende EU-medlemsstater som er klare til å bistå Ukraina i dets integrering i Unionen.
En prosessuell avsporing?
Den sistnevnte virkningen er også relevant for et tredje perspektiv i kritikken av Merz’ forslag: at opprettelsen av en helt ny status som assosiert EU-medlem kan fungere som en avsporing fra den tradisjonelle veien mot medlemskap. En slik kritikk bygger på mistanken om at oppmerksomheten, prioriteringene og energien til EU-tjenestemenn og medlemsstatenes regjeringer kan bli flyttet bort fra Ukrainas pågående ordinære medlemskapsforhandlinger og over til gjennomføringen av den nye ordningen for assosiert medlemskap. Dermed kan Merz’ plan vanne ut og forsinke medlemskapsprosessen – selv uten at målet endres.
I likhet med de to foregående innvendingene er ikke denne bekymringen grunnløs. Merz’ nye ordning kan få følger som det er umulig å forutse. På den andre siden har den tradisjonelle medlemskapsprosessen, uten assosiert medlemskap, i løpet av de siste to tiårene i seg selv vist seg å være dysfunksjonell for søkerlandene på Vest-Balkan. På bakgrunn av denne nedslående historiske erfaringen er det altfor optimistisk å anta at EUs og medlemsstatenes ensidige konsentrasjon om kapittelforhandlinger og lukking av kapitler er en nødvendig – eller tilstrekkelig – betingelse for et snarlig medlemskap.
Dette gjelder desto mer fordi de geo- og sikkerhetspolitiske følgene av et fullt ukrainsk EU-medlemskap er større enn følgene av medlemskap for alle de andre nåværende kandidatlandene til sammen, med unntak av Tyrkia. Ukraina er ikke bare langt større enn EU-aspirantene på Vest-Balkan, samt Moldova og Georgia, dersom Tbilisi velger å vende tilbake til medlemskapsprosessen. Kyiv står også i en grunnleggende konflikt med Russland som trolig vil fortsette, uavhengig av om de mest intense krigshandlingene opphører eller ikke. Dette er en utfordring av en hittil ukjent størrelsesorden for både Brussel og medlemsstatene. Det er derfor uansett urealistisk å håpe på en rask avslutning av de ukrainske medlemskapsforhandlingene, en snarlig undertegning av en EU-tiltredelsestraktat og en hurtig ratifisering av denne traktaten i medlemsstatene.
Sett fra dette perspektivet kan en status som assosiert medlem være både praktisk og symbolsk nyttig, snarere enn skadelig. En permanent ukrainsk tilstedeværelse i EUs institusjoner og fora, slik Merz’ plan legger opp til, vil gi Kyiv mulighet til å kommunisere mer intensivt, regelmessig og inngående enn hittil med EU-tjenestemenn og medlemsstatenes relevante utsendinger i Brussel – inkludert stats- og regjeringssjefer, ministre, diplomater, parlamentarikere, eksperter og andre. Kyiv kan instruere sine diplomater og parlamentarikere, stasjonert i ulike EU-bygninger i Brussel, Luxembourg og Strasbourg, om å bidra til rask og fullstendig lukking av forhandlingskapitlene og til inngåelsen av tiltredelsestraktaten – selv om oppnåelsen av dette målet fortsatt først og fremst vil avhenge av dybden og tempoet i de innenrikspolitiske reformene i Ukraina.
Selv en rent symbolsk permanent tilstedeværelse av flere titalls ukrainere i EUs institusjoner og fora vil ikke være noen bagatell. Den vil sende et tydelig signal til hele Europa og omverdenen, inkludert Moskva, om den nære forbindelsen mellom EU og Ukraina. Dersom det finnes tilstrekkelig politisk vilje i Brussel og Kyiv til å gå videre med Merz’ plan, kan en slik virkning oppnås allerede i 2026.
Konklusjoner
En konstruktiv reaksjon fra Kyiv på Merz’ EU-Ukraina-plan, snarere enn en blank avvisning, handler ikke bare – og ikke først og fremst – om det velkjente ordtaket om at én fugl i hånden er bedre enn ti på taket. Selv om en status som assosiert medlem for Ukraina kan være ufullkommen og til en viss grad nedverdigende sett fra et ukrainsk perspektiv, vil den, dersom den gjennomføres, innebære få risikoer. Den vil snarere gi Ukraina relevante fordeler i landets forhold til og integrasjon i EU. Den vil verken undergrave, distrahere fra eller avspore den pågående medlemskapsprosessen, men kan tvert imot brukes kreativt til å støtte den.
På denne bakgrunn bør Berlin, Brussel og Kyiv fortsette diskusjonen om hvordan en nært forestående oppgradering av Ukrainas status best kan formuleres, struktureres og gjennomføres. I mellomperioden mellom starten på kapittelforhandlingene og den endelige ratifiseringen av Ukrainas EU-tiltredelse vil det være i både Brusseles og Kyivs interesse å kunngjøre et særskilt forhold og fylle det med reelt innhold. Når dette er på plass, vil det være opp til Ukraina og landets mange venner i EU å bruke en status som assosiert medlem så effektivt som mulig til støtte for den ukrainske medlemskapsprosessen.
Arkeologi i frontlinjen: Utfordringer knyttet til krigsrelatert plyndring i Ukraina 🔒
