Erfaringene fra de tidligere sovjetrepublikkene med sikkerhetsavtaler med Moskva er slik at de russisk-ukrainske forhandlingene i 2022 hadde liten sjanse til å lykkes.
Den siste tiden har det blitt publisert en rekke politiske og faglige refleksjoner om de russisk-ukrainske forhandlingene i Belarus og Tyrkia i februar–april 2022.
Selv om disse bidragene inneholder nye detaljer og interessante perspektiver, ignorerer de fleste av dem helt eller delvis Moskvas elendige resultater når det gjelder gjennomføring av politiske og sikkerhetsmessige avtaler med de tidligere sovjetrepublikkene. Mye av den nylige debatten om mulighetene for en fredelig alternativ historie tar ikke hensyn til tidligere erfaringer og forutsetter implisitt at Kreml vil overholde enhver undertegnet avtale. En slik antagelse strider mot Russlands observerbare atferd i sammenlignbare situasjoner.
Moskvas historikk når det gjelder oppfyllelse av sentrale artikler i – for ikke å nevne ånden i – sikkerhetsavtaler med tidligere sovjetrepublikker er katastrofal. Russland selv klager ofte høyt om påstått dårlig oppførsel fra sine svakere forhandlingspartnere før, under og etter undertegnelsen av et dokument. Kremls talspersoner har konsekvent krevd full gjennomføring av de artiklene de er mest interessert i, samt aksept av Moskvas egen tolkning av dem. Samtidig har Kreml vært fleksibel når det gjelder sine egne materielle forpliktelser – enten de kommer fra multilaterale eller bilaterale avtaler mellom Moskva og andre postsovjetiske stater. Kremls politiske upålitelighet har ofte gjeldt nettopp de russiske forpliktelsene som var avgjørende for at avtalene skulle gi noen mening.
Russlands brutte løfter
Det har vært utallige tilfeller av Kremls juridiske nihilisme og Russlands manglende oppfyllelse av undertegnede avtaler med tragiske konsekvenser de siste 35 årene. Mange eldre avtaler mellom Moskva og Kiev som var grunnleggende for de internasjonale forholdene i det postsovjetiske området, er blitt brutt. Den mest betydningsfulle var Belovezha-avtalen fra desember 1991 mellom Russland, Hviterussland og Ukraina, som oppløste Sovjetunionen, en hendelse som Putin i 2005 berømt beskrev som «den største geopolitiske katastrofen i det 20. århundre». I denne historiske og fullt ratifiserte traktaten opprettet de tre landene Samveldet av uavhengige stater og fastsatte i fellesskap og lovet å respektere sine nye statsgrenser – inkludert at Krim, Sevastopol og Donbass tilhørte Ukraina. Artikkel 5 i Belovezha-avtalen slår fast at: «De høye kontraherende parter anerkjenner og respekterer hverandres territoriale integritet og ukrenkeligheten av eksisterende grenser innenfor Samveldet».
Les også: Fredsavtale eller diplomatisk spill? Russlands agenda i Riyadh overrasker 🔒
Nesten nøyaktig tre år senere fulgte et annet historisk dokument – det nå beryktede Budapest-memorandumet om sikkerhetsgarantier. I dette tillegget til atomvåpenavtalen fra 1968 (NPT) lovet Moskva, Washington og London under det siste og skjebnesvangre CSCE-toppmøtet i Ungarn i desember 1994 å respektere Ukrainas statsgrenser, territoriale integritet og politiske suverenitet i bytte mot at Ukraina overlot sine atomstridshoder til Russland. I en kort periode etter Sovjetunionens sammenbrudd hadde Kyiv verdens tredje største atomvåpenarsenal. I 1994 forpliktet landet seg ikke bare til å demontere sine ubrukelige strategiske raketter, men også til å overføre alle andre masseødeleggelsesvåpen og materiale som kunne brukes til å bygge dem, til Russland. Det samme gjaldt Ukrainas ulike arvede leveringssystemer, som bombefly og missiler.
De tre depotstatene for ikke-spredningsavtalen, inkludert Russland, slår fast i de to første artiklene i memorandumet fra 1994:
Disse løftene har blitt brutt av Moskva siden 2014 på en stadig mer grov måte. Russland opprettet ikke bare såkalte folkerepublikker på ukrainsk jord, men annekterte også offisielt ukrainske regioner i mars 2014 og september 2022, inkludert i sistnevnte tilfelle territorier og til og med hele byer som det ikke kontrollerer.
De fleste av avtalene som ble inngått i forbindelse med den russisk-ukrainske krigen, ble også brutt av Moskva.
De mest beryktede av disse var de såkalte Minsk-avtalene, som Kyiv undertegnet under våpentrusler i 2014 og 2015. I Minsk-protokollen fra september 2014 («Minsk-I») forpliktet Russlands ambassadør i Ukraina seg til å «trekke tilbake ulovlige væpnede grupper og militært utstyr samt soldater og leiesoldater fra Ukrainas territorium». I Minsk-pakken fra februar 2015 («Minsk-II») lovet Moskva igjen å «trekke tilbake alle utenlandske væpnede styrker, militært utstyr og leiesoldater fra Ukrainas territorium under tilsyn av OSCE [samt] avvæpne alle ulovlige grupper». Kreml ga aldri noen tegn til at de hadde tenkt å begynne å oppfylle disse og andre løfter, og hadde sannsynligvis aldri tenkt å gjøre det.
Moldova- og Georgia-sakene
Av Russlands brudd på avtaler er det imidlertid de som ikke gjelder Ukraina og som ble undertegnet da Putin ikke var president, som kan være viktigst for å vurdere sjansene for en mulig Istanbul-avtale i 2022. Det skyldes at disse – ved første øyekast urelaterte – opphevelsene tyder på en bredere patologi i Russlands tilnærming til det såkalte nære utlandet (dvs. det postsovjetiske området). Traktatbrudd som ikke har noe med Ukraina å gjøre, illustrerer at det finnes et bredere mønster som ikke bare gjelder Ukraina og ikke bare er formet av Putins personlighet.
I oktober 1994 undertegnet Moskva en avtale mellom Den russiske føderasjon og Republikken Moldova om den rettslige status, prosedyren og perioden for tilbaketrekning av russiske militære enheter/formasjoner som midlertidig er stasjonert på Republikken Moldovas territorium. I den avgjørende artikkel 2 lovet Kreml:
«Den russiske side skal i samsvar med tekniske muligheter og den tid som er nødvendig for å organisere den nye utplasseringsplassen for troppene, trekke disse militære styrkene ut innen tre år fra datoen denne avtalen trer i kraft. Praktiske tiltak for tilbaketrekning av Den russiske føderasjonens militære enheter fra Republikken Moldovas territorium innenfor rammen av denne fristen vil bli synkronisert med den politiske løsningen av Transnistria-konflikten og fastsettelsen av en spesiell status for Transnistria-regionen i Republikken Moldova.»
Les også: Russland-ekspert: Trump er i et hjørne 🔒
Samme år vedtok Republikken Moldova sin nye post-sovjetiske grunnlov, der den definerte seg som en nøytral stat. Artikkel 11 i den fortsatt gjeldende moldovske grunnloven fra 1994 fastslår: «Republikken Moldova erklærer sin permanente nøytralitet. […] Republikken Moldova tillater ikke stasjonering av utenlandske militære tropper på sitt territorium».
Likevel forblir restene av den 14. russiske armé, nå kalt «Operativgruppe av russiske styrker», på Republikken Moldovas territorium mot Chisinaus vilje og i strid med traktaten mellom Russland og Moldova fra 1994. Heller ikke den territoriale konflikten i Transnistria ble løst innen den treårsperioden som ble nevnt i Moskvas traktat med Chisinau fra 1994. Moldovas konstitusjonelle utelukkelse av tilslutning til NATO og av å ha utenlandske tropper på sitt territorium – også viktige temaer i den pågående debatten om et mulig russisk-ukrainsk kompromiss – ble da som nå ignorert av Moskva. Russiske tropper forblir på moldovsk territorium 30 år senere, i strid med Moldovas grunnlov, og det samme gjelder den såkalte Transnistria-Moldova-republikken som en pseudostat og satellittstat til Russland.
Russlands holdning til Georgia og våpenhvileavtalen mellom Moskva og Tbilisi i august 2008 forteller en noe lignende historie. Avtalen ble undertegnet av de to landenes daværende presidenter, Dmitrij Medvedev og Mikheil Saakashvili. Den ble også kalt «Sarkozy-planen» etter den daværende franske presidenten Nicolas Sarkozy. Frankrike hadde på det tidspunktet formannskapet i EU, som hadde meglet frem avtalen. Avtalen avsluttet den fem dager lange russisk-georgiske krigen i 2008. Artikkel 5 foreskrev at russiske tropper, som noen dager tidligere hadde gått inn i Abkhasia og Tsjinvali-regionen, skulle trekke seg tilbake til sine opprinnelige posisjoner i Russland: «De væpnede styrkene til Den russiske føderasjon skal trekkes tilbake til linjen før starten av de væpnede handlingene».
Likevel lot Moskva et betydelig antall tropper bli igjen på georgisk territorium, i åpenbar strid med avtalen fra august. Enda verre var det at Russland i slutten av august 2008 anerkjente Abkhasia og det såkalte Sør-Ossetia, dvs. Tskhinvali-regionen, som uavhengige stater. Moskvas opprinnelige godkjenning og undertegnelse av Sarkozy-planen, som snart ble forlatt, var, som det viste seg, ikke bare et bedrag mot Georgia. Den var også ment å villede EU, som Moskva ønsket å opprettholde gode relasjoner til i denne perioden.
Konklusjoner
Kanskje, i motsetning til hva de fleste seriøse analytikere har konkludert, var det en liten sjanse for at Kyiv kunne ha undertegnet et dokument med Moskva i Istanbul våren 2022. Vi vil aldri få vite det med sikkerhet. Det vi vet fra nyere erfaring, er hvordan og hvorfor det postsovjetiske Russland engasjerer seg i fredssamtaler. Kreml ser slike antatte avtaler som ett av flere instrumenter i sin hybride krigføring mot postsovjetiske stater som ikke aksepterer russisk hegemoni.
Les også: Geopolitisk ekspert: – USA svekkes, men Kina og Russland svekkes raskere 🔒
Vi ville sannsynligvis ha sett russisk oppførsel under og etter Istanbul-samtalene som følger et kjent mønster fra fortiden: Etter å ha invadert den postsovjetiske staten, presser Moskva gjennom en skjev avtale med våpenmakt. Som de to Minsk-avtalene viser, ville en Istanbul-avtale i seg selv allerede vært en forvrengning av folkeretten. I et andre trinn ville Moskva ikke gjennomført noen av de viktigste punktene i det ubalanserte dokumentet. Under et eller annet påskudd ville Moskva de facto trukket tilbake sin godkjenning av den avtalte avtalen, samtidig som det fortsatte å insistere på gjennomføring av de punktene det favoriserer.
Moskvas undertegnelse av et dokument i Istanbul i 2022 – hvis man i det hele tatt kan tenke seg et slikt scenario – kunne ha ført til en midlertidig nedtrapping av spenningen. Men å dømme etter Russlands tidligere oppførsel, ville den tilsynelatende avtalen, som i tilfellet med Minsk-avtalene, ha ført til en ny undergraving av folkeretten. Fremfor alt ville en hypotetisk Istanbul-avtale mest sannsynlig ikke blitt overholdt av Moskva. Den ville verken ha hindret Russland i å blande seg inn i tidligere sovjetrepublikkers indre anliggender eller ført til en nedgang i russisk militær aggressivitet og territoriale ambisjoner. Tvert imot har den neste russiske invasjonen typisk vært verre enn den forrige.
Russlands hær har lært – og blitt farligere siden krigens begynnelse 🔒
