Den russisk-ukrainske krigens globale ringvirkninger undergraver i økende grad grunnlaget for den internasjonale atomvåpenordenen.
Utbruddet og forløpet av den russisk-ukrainske krigen siden 2014 har først og fremst vært preget av det faktum at Russland har masseødeleggelsesvåpen, mens Ukraina ikke har det. Pussig nok er denne krigsfremmende situasjonen legitimert, kodifisert og bevart av en av de politisk sett viktigste og, med 191 signatarstater, mest omfattende multilaterale avtalene i moderne folkerett. Ikkespredningsavtalen fra 1968 tillater Russland, som offisiell atomvåpenstat, å bygge og anskaffe atomstridshoder. Samtidig forbyr NPT eksplisitt Ukraina, som offisiell ikke-kjernevåpenstat, å gjøre det samme. Ukrainas ikke-kjernefysiske allierte – fra Canada i vest til Japan i øst – er på samme måte bundet av NPT og konvensjonene om kjemiske og biologiske våpen, og er bundet til sin status som rent konvensjonelle militærmakter.
I NPTs andre artikkel heter det for alle unntatt fem av de 191 signatarstatene, inkludert Ukraina, at «enhver stat som ikke er part i traktaten, forplikter seg til ikke å motta overføring fra noen som helst overfører av kjernevåpen eller andre kjernefysiske sprenglegemer eller kontroll over slike våpen eller sprenglegemer, verken direkte eller indirekte, til ikke å produsere eller på annen måte anskaffe kjernevåpen eller andre kjernefysiske sprenglegemer, og til ikke å søke eller motta assistanse til produksjon av kjernevåpen eller andre kjernefysiske sprenglegemer». NPT forhindret dermed både Ukrainas avskrekking av, og Ukrainas forsvar mot, den offisielle atomvåpenstaten Russland.
Budapest-memorandumet fra 1994 som et vedlegg til NPT
Enda mer merkeligere var det at den nye postsovjetiske ukrainske staten på begynnelsen av 1990-tallet hadde verdens tredje største arsenal av atomstridshoder – en arv fra Sovjetunionen, som hadde gått i oppløsning i august-desember 1991. Umiddelbart etter at Ukraina ble selvstendig, var antallet atomvåpen i landet i en kort periode større enn summen av Kinas, Frankrikes og Storbritannias masseødeleggelsesvåpen til sammen. De fleste ukrainske og mange utenlandske observatører innrømmer nå at det var naivt av Kyiv å kvitte seg med ikke bare det meste, men alt av kjernefysisk materiale, teknologi og leveringssystemer på midten av 1990-tallet. I det minste var det uklokt å ikke kreve en pålitelig beskyttelsesmekanisme som NATO-medlemskap eller en gjensidig bistandspakt med USA i bytte. Enda verre var det at mange ukrainske stridshoder, missiler, bombefly osv. ikke ble destruert i Ukraina, men overført til – av alle land – Russland.
Les også: Mot en æra med spredning av atomvåpen? 🔒
I stedet for en allianse som kunne beskytte landet, fikk Kyiv, i bytte mot frivillig atomnedrustning, en skriftlig sikkerhetsgaranti fra Moskva, som i det nå beryktede Budapest-memorandumet lovet å respektere Ukrainas suverenitet og integritet. På det siste toppmøtet i Konferansen for sikkerhet og samarbeid i Europa, før den ble omdannet til OSSE, i Ungarns hovedstad i desember 1994, undertegnet Den russiske føderasjon (RF), USA og Storbritannia det skjebnesvangre «Memorandum om sikkerhetsgarantier i forbindelse med Ukrainas tiltredelse til Traktaten om ikke-spredning av kjernevåpen» med Ukraina. Det korte dokumentet var en kopi av to lignende memoranda som var spesielt utformet for de postsovjetiske innehaverne av deler av det tidligere Sovjetunionens atomvåpenarsenal – Ukraina, Belarus og Kasakhstan. Som såkalte «depositarregjeringer» for ikkespredningsavtalen ble Moskva, Washington og London i 1994 og er fortsatt i dag garantister for grensene til disse tre tidligere russiske koloniene og sovjetrepublikkene.
I de tre Budapest-memorandaene forsikret NPTs depositarstater Kyiv, Minsk og Almaty/Astana om at de verken ville legge press på eller angripe de tre postsovjetiske landene. Dette løftet ble gitt av USA, Storbritannia og Russland i bytte mot at Ukraina, Belarus og Kasakhstan gikk med på å kvitte seg med all sin militære kjernefysiske kapasitet, og å tre inn i ikkespredningsregimet som rene ikke-atomvåpenstater. Kina og Frankrike, som er de to andre offisielle atomvåpenstatene under NPT, utstedte separate regjeringserklæringer som også forsikret Ukraina, Belarus og Kasakhstan om at deres grenser ville bli respektert. Denne historien er nylig blitt mesterlig beskrevet av atomhistorikeren Mariana Budjeryn fra Harvard i hennes prisbelønte bok Inheriting the Bomb: The Collapse of the USSR and the Nuclear Disarmament of Ukraine (Johns Hopkins University Press 2022).
Sikkerhetsforsikringer eller garantier?
De engelskspråklige titlene på de tre Budapest-memorandaene snakker riktignok kun om «sikkerhetsforsikringer» fra NPTs depotregjeringer for Ukraina, Belarus og Kasakhstan. Denne språklige detaljen blir av og til tatt til inntekt for at løftene som Washington, Moskva og London ga til Kyiv, Minsk og Alma Ata/Astana i 1994, bare var delvis forpliktende. Dermed, heter det, er Russlands åpenbare brudd på den tjue år gamle avtalen med Ukraina da Russland annekterte Krim i 2014, og mange lignende handlinger fra Moskvas side, angivelig bare mindre brudd på noen nå utdaterte forsikringer og på ikke-spredningsregimets logikk.
Likevel er de offisielle oversettelsene av memorandaene som er mest relevante i dag – nemlig de russisk- og ukrainskspråklige versjonene av dokumentet – markant forskjellige fra den engelske originalen. I Budapest-memorandummets russiske og ukrainske overskrifter tales det om «sikkerhetsgarantier», dvs. på russisk om «o garantiiakh bezopasnosti ‘ og på ukrainsk om ’pro harantii bezpeky». Russiske og ukrainske oversettelser av uttrykket «on security assurances» i den engelske versjonen av Budapest-memorandumet, dvs. «o zavereniiakh bezopasnosti ‘ eller ’pro zavirennia bezpeky », forekommer ikke i titlene på memorandumets russiske og ukrainske versjoner.
Les også: Atomvåpen må forbli analoge: Samtidig finnes langt mer destruktive våpen
Washington og London «forsikret» altså bare, i den engelske versjonen av Budapest-memorandumet, at de ikke ville legge press på eller angripe det postsovjetiske landet. I kontrast til dette «garanterte» Moskva Kyiv, i dokumentets russiske og ukrainske språkversjoner, Ukrainas territoriale integritet og uavhengighet. Det russiske ordet for garantier, i preposisjonsform, lyder «garantiiakh», mens det ukrainske ordet for garantier, i akkusativform, lyder «harantii». Skrevet med kyrilliske bokstaver er disse to ordene tilstrekkelig like til å hevde at Moskva i desember 1994 var fullt klar over at de ga Kiev garantier, og ikke bare forsikringer om sikkerhet.
Russisk NPT-undergraving før krigen
Russland begynte å bryte Budapest-memorandumet og NPT-avtalens logikk allerede før krigen mot Ukraina og okkupasjonen av Krim i februar 2014. For eksempel forsøkte Russland i 2003 å krenke Ukrainas territorium og grenser med et ensidig og til slutt mislykket infrastrukturprosjekt som nærmet seg den ukrainske øya Tuzla i Kertjstredet i Svartehavet. Ti år senere forsøkte Moskva å hindre Kyivs kommende inngåelse av en allerede parafert assosieringsavtale med EU. Gjennom hele 2013 utøvde Moskva et kraftig økonomisk og politisk press på Kyiv – en type atferd som er eksplisitt forbudt i Budapest-memorandumets tredje artikkel.
Det kan også være verdt å minne om at Russland allerede på midten av 1990-tallet, lenge før Putins stjerne i russisk politikk begynte å stige, begynte å bryte åpenlyst med ikke-spredningsregimets logikk i det postsovjetiske området. Moskva gjorde dette i forhold til en annen europeisk etterfølgerstat etter Sovjetunionen, Republikken Moldova, som ikke mottok Budapest-memorandumet, men som i likhet med Ukraina sluttet seg til ikke-spredningsavtalen som en ikke-kjernevåpenstat i 1994. Samme år undertegnet Chisinau også en avtale med Moskva om tilbaketrekking av russiske tropper fra og oppløsning av den Moskva-støttede, ikke-anerkjente «Transnistria-Moldova-republikken » i det østlige Moldova. Tretti år senere har ingen av disse forpliktelsene fra atomvåpenstaten Russland overfor ikke-atomvåpenstaten Moldova blitt oppfylt.
En lignende historie har siden slutten av 2000-tallet pågått i Georgia, som i 1994 også sluttet seg til ikke-spredningsavtalen som en ikke-atomvåpenstat. Ved slutten av den fem dager lange russisk-georgiske krigen i august 2008 undertegnet Russland en våpenhvileavtale med Georgia, den såkalte «Sarkozy-planen», som forpliktet Moskva til å trekke sine tropper ut av Georgia. Likevel lot Russland, i strid med løftet fra 2008, en stor del av sine regulære styrker bli stående på georgisk territorium. I tillegg anerkjente Moskva to separatistregioner i Georgia, Abkhasia og «Sør-Ossetia», som selvstendige stater – i åpenbar strid med logikken i ikke-spredningsregimet som både Russland og Georgia offisielt deltar i.
Den vedvarende krenkelsen av Moldovas, Georgias og Ukrainas territorielle integritet skyldes riktignok først og fremst Russlands store konvensjonelle snarere enn kjernefysiske militærmakt. Likevel har Moskvas besittelse av atomvåpen, samt Chisinaus, Tbilisis og Kyivs manglende besittelse av masseødeleggelsesvåpen, vært en viktig bakgrunnsfaktor for Kremls ekspansive atferd i 30 år nå. Uten sin store kjernefysiske militære kapasitet ville Russland ha vært nødt til å være langt mer forsiktig med sin permanente utplassering av konvensjonelle styrker i land der disse troppene ikke er ønsket.
Dessuten var Moskvas aggressive handlinger – i motsetning til Kremls høylytte påstander – bare delvis relatert til Moldovas, Georgias og Ukrainas internasjonale og/eller interne anliggender. Russiske tropper er ulovlig stasjonert på territoriene til, på den ene siden, de offisielle NATO-aspirantene Georgia og Ukraina, og, på den andre siden, den offisielt nøytrale republikken Moldova, som i henhold til sin i dag fortsatt gyldige grunnlov fra 1994 verken kan bli medlem av NATO eller tillate utenlandske tropper på sitt territorium. Den russiske okkupasjonen av Transnistria, Abkhasia og «Sør-Ossetia» har fortsatt uavhengig av om Moldovas og Georgias regjeringer tidligere eller i dag har vært pro-russiske eller pro-vestlige. Om lederne i Chisinau og Tbilisi har vært kommunistiske eller nasjonalistiske, Moskva-vennlige eller Moskva-fiendtlige, har hatt liten innvirkning på Russlands ulovlige okkupasjon av offisielt moldovsk og georgisk statsterritorium. Dette til tross for at disse områdene er omfattet av NPT og en rekke andre sikkerhetsrelaterte traktater som Russland, Georgia og Moldova er parter i.
Det samme gjelder Russlands oppførsel overfor Ukraina. Mange observatører glemmer i dag at Moskva intensiverte sin ikke-kinetiske «hybride» krigføring mot den ukrainske staten allerede før 2014, og startet den militære erobringen av Krim allerede 20. februar 2014. I disse periodene var den ukrainske staten ledet av den høylytt prorussiske politikeren Viktor Janukovitsj. Den Moskva-vennlige presidenten satt fortsatt med full makt da Russland gjennom hele 2013 utøvde et sterkt økonomisk og politisk press på Ukraina for å få landet til ikke å undertegne en assosieringsavtale med EU. Dette til tross for at både Moskva, Washington og London i Budapest-memorandumet forpliktet seg til å «avstå fra økonomisk tvang som har til hensikt å underordne Ukrainas utøvelse av de rettighetene som følger av landets suverenitet under deres egne interesser, og dermed sikre seg fordeler av noe slag». Janukovitsj satt også fortsatt i embetet da Russland i februar 2014 begynte å okkupere Krim-halvøya i Ukraina på ulovlig vis – noe som også er forbudt i henhold til Budapest-memorandumet. Janukovitsj forlot presidentkontoret, byen Kyiv og til slutt Ukraina til fordel for Russland først etter at russiske regulære tropper uten insignier allerede hadde begynt å erobre sørukrainsk statsområde med makt.
Hvordan Moskva satte NPT på hodet
Siden februar 2014 har Russland ikke bare angrepet Ukraina stadig mer hensynsløst med militære og ikke-militære midler, samt med regulære og irregulære styrker. Moskva har også stadig mer skamløst og demonstrativt brutt sikkerhetsgarantiene de ga Kyiv i Budapest-memorandumet fra 1994. Moskvas handlinger har dermed i stadig større grad gått på tvers av og til og med reversert logikken i ikke-spredningsregimet, slik det har eksistert siden 1970.
NPT er i dag, sammen med tilsvarende konvensjoner om biologiske og kjemiske våpen, en sentral del av det FN-baserte globale sikkerhetssystemet etter 1945. Bortsett fra de skriftlige bestemmelsene, er NPTs implisitte funksjon å opprettholde grensene til ikke-kjernevåpenstater – spesielt overfor de fem offisielt kjernevåpenstatene. I innledningen til NPT heter det at «i samsvar med De forente nasjoners pakt må [de] statene [som har undertegnet eller tiltrådt traktaten] i sine internasjonale forbindelser avstå fra å true med eller bruke makt mot noen stats territoriale integritet eller politiske uavhengighet, eller på noen annen måte som er uforenlig med De forente nasjoners formål […]». NPT, som begrenser midlertidig besittelse av atomvåpen til fem land som tilfeldigvis også er permanente medlemmer av FNs sikkerhetsråd («P5»), har som oppgave å redusere risikoen for krig mellom stater generelt og bruk av atomvåpen som et ekspansjonistisk utenrikspolitisk instrument spesielt.
Som Sovjetunionens rettslige etterfølger, NPTs grunnlegger og depositarstat, samt eksplisitt garantist for ukrenkeligheten av Ukrainas grenser i Budapest-memorandumet, har Russland nå satt formålet med ikke-spredningsregimet på hodet: NPTs tillatelse til russisk besittelse av atomvåpen har hjulpet Moskva til å føre sin ekspansjonistiske og folkemorderiske krig mot Ukraina. NPTs forbud mot ukrainsk besittelse av atomvåpen har forhindret Kyivs effektive avskrekking og forsvar mot det russiske angrepet siden 2014.
Les også: Trump 2.0 og Iran: Ligger en militærkonfrontasjon i kortene? 🔒
NPT gjorde det mulig for Moskva å true ikke bare Ukraina, men også sine allierte – særlig de som ikke har atomvåpen – med atomutslettelse og atomvinter, dersom de fortsetter å bistå den ukrainske motstanden mot Russlands skamløse territoriale utvidelse og fortsatte terror mot sivilbefolkningen. NPT-avtalens autorisasjon av russisk besittelse av atomvåpen har tidligere hatt, og vil i overskuelig fremtid ha, den effekten at den hemmer militær støtte til Ukraina fra folkerettsstridige land. Denne hemmingen gjelder både utlevering til Ukraina av, og tillatelse til å bruke, visse spesielt effektive konvensjonelle militære teknologier, som Tysklands Taurus-cruisemissiler, og utplassering av allierte tropper på ukrainsk jord, enten de er sendt av NATO, EU eller en ad hoc-koalisjon av Ukraina-vennlige nasjonalstater.
Hvis Kyiv i 2014 hadde besittet atomvåpen, ville Russland sannsynligvis ikke ha angrepet Ukraina og dermed risikert at et ukrainsk atomvåpenangrep ville ha utslettet hele russiske byer – slik det skjedde med Hiroshima og Nagasaki i august 1945. Hvis Moskva derimot ikke hadde hatt atomvåpen i 2014, ville Ukrainas vestlige allierte trolig ha kommet Kyiv raskt til hjelp. En koalisjon av villige ville i 2014/15 sannsynligvis ha frigjort den ulovlig annekterte Krim-halvøya og okkuperte deler av Donbass på samme måte som en USA-ledet koalisjon i 1991 frigjorde Kuwait, som året før var blitt okkupert og annektert av Irak. Reglene som er etablert av NPT, har dermed lagt til rette for både starten på Russlands territoriale ekspansjon og folkemordskrig i 2014, og det internasjonale samfunnets manglende vilje til resolutt å reversere Moskvas innledende landerobring, hindre Russlands videre ekspansjon og forhindre det pågående folkemordet i Ukraina.
Konklusjoner og politiske anbefalinger
Regimet for ikke-spredning av kjernevåpen trådte i kraft i 1970. Det har siden den gang hentet sin legitimitet fra det faktum at det er en omfattende avtale som bidrar til å begrense oppkomsten og opptrappingen av kriger, samt til å forhindre bruk av atomvåpen i ekspansjonistisk øyemed. I dag har den imidlertid helt andre effekter, i forbindelse med Russlands tilintetgjørende krig mot, og erobring av landområder fra, NPT-staten Ukraina. Siden 2023 har disse korrosive effektene blitt ytterligere forsterket av den stadig mer direkte involveringen av Nord-Korea, som en atomvåpenstat utenfor NPT og en stat som ikke har undertegnet kjemivåpenkonvensjonen, i den russisk-ukrainske krigen. Ukraina, som i henhold til NPT ikke har lov til å ha atomvåpen, blir nå angrepet av to land som – mer eller mindre lovlig – er i besittelse av atomvåpen.
I tillegg får Russland hjelp til å undergrave ikke-spredningsregimet, på en eller annen måte, av flere stater som har undertegnet NPT. Den offisielle atomvåpenstaten Kina og den – i hvert fall foreløpig – ikke-kjernevåpenstaten Iran hjelper Russland aktivt i krigføringen ved å tilby militær, dobbeltbruk og/eller ikke-militær hjelp. Kina motsier med sin støtte til Russlands krig åpenbart sin «Statement of the Chinese Government on the security assurance to Ukraine issued on 4 December 1994». I dette historiske dokumentet, som ble deponert i FNs generalforsamling, forsikret Beijing Kyiv, i forbindelse med Ukrainas beslutning om å bli en ikke-kjernevåpenstat under NPT og undertegningen av Budapest-memorandumet, at Kina “fullt ut forstår Ukrainas ønske om sikkerhetsgaranti. […] Den kinesiske regjeringen har hele tiden motsatt seg praksisen med å utøve politisk, økonomisk eller annet press i internasjonale relasjoner. Den fastholder at tvister og uenigheter bør løses på fredelig vis gjennom konsultasjoner på like fot. [Kina anerkjenner og respekterer Ukrainas uavhengighet, suverenitet og territoriale integritet.”
Belarus undertegnet sitt eget Budapest-memorandum med USA, Storbritannia og Russland i 1994. Likevel tillater Minsk i dag Russland å stasjonere og operere ikke bare konvensjonelle tropper, men også atomvåpen på sitt territorium. Minsk bistår dermed og på mange andre måter Moskva i angrepet på Ukraina, og bidrar til å undergrave ideene bak ikke-spredningsavtalen og Budapest-memorandumet.
India, som i likhet med Nord-Korea er en atomvåpenstat utenfor NPT, støtter retorisk Ukraina, i motsetning til Nord-Korea. Likevel har India blitt en viktig handelspartner for Russland siden 2022. Dermed bidrar også New Delhi indirekte til å svekke den internasjonale tilliten til ikke-spredningslogikken.
Det er åpenbart at ikke-spredningsavtalens funksjon og fremtid er nært knyttet til forløpet, resultatene og ettervirkningene av den russisk-ukrainske krigen. Med tanke på hvor viktig det er for menneskeheten at ikke-spredningsregimet videreføres, kan følgende seks retningslinjer anbefales til aktører som er interessert i å forsvare det:
Les også: Teheran-basert professor: En krig mellom USA og Iran vil bli global 🔒
- Alle stater som har undertegnet ikke-spredningsavtalen, og som er opptatt av å bevare regimet, bør gi den kjernevåpenfrie staten Ukraina så mye militær og ikke-militær støtte som mulig, slik at Kyiv kan oppnå en overbevisende seier på slagmarken og frigjøre sine territorier som i dag er ulovlig okkupert av Russland.
- Alle stater som har undertegnet NPT, og som er opptatt av å bevare denne avtalen, bør kreve at Moskva umiddelbart stanser sine trusler om en kjernefysisk opptrapping, og advare Russland og dets allierte om at en slik opptrapping vil utløse en resolutt militær og ikke-militær motreaksjon fra deres side.
- Alle stater som har undertegnet NPT, og som er opptatt av å bevare den, bør effektivt sanksjonere og offentlig fordømme atomvåpenstatene Russland og Nord-Korea så lenge de fortsetter å føre en ekspansjonistisk krig på territoriet til Ukraina, en stat som ikke har atomvåpen. Den samme mekanismen bør gjelde for Russlands fortsatte okkupasjon av deler av de ikke-atomvåpenstatene Moldova og Georgia.
- Alle stater som har undertegnet NPT og som er opptatt av å bevare den, bør insistere på en rettferdig fred for Ukraina, inkludert full gjenopprettelse av landets territoriale integritet, full opprettholdelse av nasjonal suverenitet, full retur av alle krigsfanger og deporterte sivile, inkludert barn, og full kompensasjon for Ukrainas ødeleggelser via russiske erstatninger.
- Alle ikke-statlige organisasjoner, bedrifter og enkeltpersoner som er for en videreføring av ikke-spredningsregimet, bør støtte Ukrainas seier og gjenreisning med alle midler de har, samt offentlig motsette seg og sanksjonere Russland og Nord-Korea med alle tilgjengelige instrumenter.
- Washington og London har, som depositarregjeringer for NPT fra 1968 og som signatarer av Budapest-memorandumet fra 1994, et spesielt ansvar overfor Kyiv. USA og Storbritannia bør derfor tilby Ukraina en omforming av sine 30 år gamle sikkerhetsgarantier til en gjensidig bistandspakt. En tredelt, fullverdig militærallianse ville beskytte Ukraina inntil landet blir medlem av NATO, og samtidig gjøre det mulig å utnytte den økende ukrainske krigsrelaterte kunnskapen og ressursene internasjonalt. Alle andre stater som har undertegnet ikke-spredningsavtalen bør inviteres til å slutte seg til denne trilaterale forsvarsavtalen og dermed bidra til å opprettholde ikke-spredningsregimets logikk.
Riskoen for økt atomproliferasjon i skyggen av Ukraina-krigen 🔒
