Russlands krig i Ukraina viser at folkerett og sikkerhetsgarantier kan være lite verdt når stormakter velger å ignorere dem. For små og mellomstore stater reiser dette spørsmålet om egen overlevelse kan avhenge av masseødeleggelsesvåpen.
Det internasjonale systemet som ble etablert i 1945, er i tilbakegang. Den tidligere «liberale» eller «regelbaserte orden» hadde sitt utspring i De forente nasjoner (FN), som ble grunnlagt etter andre verdenskrig. Den utviklet seg blant annet gjennom etableringen av flere FN-underorganisasjoner og tilknyttede institusjoner, samt fremveksten av regionale kollektive sikkerhetssystemer som Konferansen (senere: Organisasjonen) for sikkerhet og samarbeid i Europa. Blant annet har ikke-spredningsavtalen (NPT) fra 1968, konvensjonen om biologiske våpen fra 1972 og konvensjonen om kjemiske våpen fra 1993 blitt byggesteiner i internasjonale relasjoner de siste tiårene.
Et systems oppgang og fall
I motsetning til betegnelser som «liberal» og «regelbasert» var verdensordenen etter 1945 verken særlig ordnet, helt liberal eller godt regulert. Utenfor Europa var det mange militære konflikter og utpressing, folkemord og borgerkriger – noen ganger med globale konsekvenser. Etter andre verdenskrig forble noen regioner i verden mer eller mindre dominert av hegemoniske makter. Frem til 1989 led for eksempel Øst-Sentral-Europa under det beryktede Jalta-systemet, det vil si Moskvas politiske, økonomiske og militære dominans.
Likevel skilte det internasjonale systemet som oppstod etter 1945 seg fra det som var før. Det sistnevnte hadde vært preget av åpenlyst imperialistisk styre, hensynsløs kolonial utnyttelse, verdens- og regionale kriger, fascistiske og parafascistiske regimer, konsentrasjons- og utryddelsesleirer og hyppig territoriell ekspansjon av stater med makt. Selv om ordenen som oppstod etter 1945 var ufullkommen og bare delvis regelbasert, representerte den likevel en prestasjon sammenlignet med sin umiddelbare forgjenger og i verdenshistorisk sammenheng. Det ble fortsatt ført krig etter 1945. Likevel ble utvidelse av et lands offisielle territorium ved å invadere en anerkjent nabostat og begå folkemord mellom stater – noe som var vanlig frem til slutten av andre verdenskrig – sjeldne forekomster.
Les også: Atomvåpen må forbli analoge: Samtidig finnes langt mer destruktive våpen
I dag kan denne orden være på vei mot slutten. Den erstattes av et system som åpent presenterer seg som ikke-liberalt eller til og med antiliberalt. Hvis det nye verdenssystemet likevel forblir regelbasert, vil de nye reglene avvike fra de som ble etablert etter 1945. De kan være uttrykk for mektige herskeres nåværende innfall snarere enn en ny liste over stabile atferdsregler.
Blant annet er utenriks- og innenrikspolitikken til USA og Kina i endring, og det samme gjelder deres innvirkning på dagens internasjonale relasjoner. Siden sin grunnleggelse har Folkerepublikken Kina signalert sin interesse for Taiwan, og Beijing kan nå være i ferd med å forsøke å erobre øya med makt. I 2025 kunngjorde den nye amerikanske presidenten Donald J. Trump at han ønsket å gjøre Canada og Grønland til en del av USA. Siden begge de revisjonistiske landene er permanente medlemmer av FNs sikkerhetsråd og offisielle atomvåpenstater under NPT, undergraver deres territoriale krav den moralske, juridiske og politiske legitimiteten til den eksisterende ordenen i internasjonale relasjoner.
Russlands brudd
Den mest betydningsfulle utviklingen som har drevet erosjonen av etterkrigsordenen de siste 11 årene, har vært Russlands utenrikspolitiske opptreden – også et permanent medlem av FNs sikkerhetsråd og offisiell atomvåpenstat. Moskva har ikke bare signalisert sine ekspansjonistiske intensjoner. I mer enn et tiår har det med makt gjennomført en landran på det internasjonalt anerkjente territoriet til Ukraina, som (som en tidligere sovjetrepublikk) var en av grunnleggerne av FN og er en offisiell ikke-atomvåpenstat under NPT.
I slutten av februar 2014 innledet Moskva sitt militære angrep på Ukraina med en dårlig skjult okkupasjon av Krim av regulære russiske tropper. I mars 2014 annekterte Russland offisielt den ukrainske halvøya ved Svartehavet etter en manipulert folkeavstemning. I april 2014 brakte Moskva krigen til det ukrainske fastlandet med infiltrerte russiske irregulære soldater og hemmelige agenter. I august 2014 begynte Russland å sende de første større kontingentene med regulære tropper til Øst-Ukraina. I februar 2022 ble Russlands tidligere hemmelige militære intervensjon til en åpen og fullskala invasjon av Ukraina. I september 2022 annekterte Russland fire regioner på det ukrainske fastlandet og endret grunnloven for andre gang i tråd med dette.
Jo lenger Russlands ekspansjonistiske krig og folkemordslignende «spesialoperasjon» i Ukraina fortsetter, jo mer endres strukturen i dagens internasjonale relasjoner. Lederne i USA og Kina har så langt bare snakket om eller forberedt seg på territoriell ekspansjon: de driver med tøff retorikk, ikke-kinetiske handlinger, hybride operasjoner og sabelfekting. Russland, på den annen side, har brukt massiv militærmakt i mer enn et tiår for å utvide sitt territorium og sin befolkning. Moskva undergraver nasjonal suverenitet og territoriell integritet som grunnlaget for internasjonale relasjoner etter andre verdenskrig, ikke bare retorisk, slik Beijing og Washington har gjort så langt, men også materielt, politisk og pseudojuridisk.
Makt er rett igjen
Mens Iraks annektering av Kuwait i 1990 ble reversert av en internasjonal militærkoalisjon et år senere, har ingenting som ligner på dette blitt vurdert med hensyn til de ukrainske territoriene som Russland annekterte i 2014 og 2022. De internasjonale sanksjonene som er pålagt Russland siden 2022, er nominelt omfattende og øker stadig. På grunn av mange unntak, feil og smutthull har de imidlertid hatt begrenset effekt så langt. Flere land – blant annet Kina og India – har økt sin handel med Russland siden Moskva eskalerte krigen mot Ukraina i 2022. Mye av det utenlandske våpenutstyret Ukraina har mottatt fra Vesten var og er gammelt. De ofte andreklasses våpnene ble og blir for det meste levert med forsinkelse og/eller i utilstrekkelige mengder.
Disse og andre halvhjertede tiltak, passivitet eller medvirkning fra ulike stormakter, samt irrelevansen til internasjonale organisasjoner under den russisk-ukrainske krigen, har alvorlige konsekvenser. Den viktigste lærdommen å trekke fra dette er at makt igjen ser ut til å være rett. Mange observatører mistenker at hvis Russland slipper unna med sin nåværende territoriale ekspansjon og masseforbrytelser, vil det gjøre ytterligere forsøk på erobring i fremtiden.
Les også: Kan Russlands ekspansjonslyst tilfredsstilles? 🔒
Noen frykter også at regjeringer i andre revisjonistiske land som er relativt mektige i sine regioner, ikke bare vil begynne å snakke om Taiwan, slik Kinas ledelse har gjort. De kan også følge Vladimir Putins eksempel og gå rett på sak. Hvis Russland kan utvide sitt allerede enorme territorium på bekostning av et annet FN-medlemsland, hvorfor skulle ikke andre land gjøre det samme?
Hvis et land har – i motsetning til Irak da det annekterte Kuwait i 1990 – et tilstrekkelig arsenal av masseødeleggelsesvåpen, kan det gjøre hva det vil, slik Russland har vist siden 2014. I Ukraina annekterer Moskva åpent territorier, torturerer krigsfanger, bortfører, deporterer og russifiserer enslige barn, terroriserer sivile, bomber boligbygg, sykehus, kirker, biblioteker, universiteter og så videre. Dessuten truer Kreml implisitt omverdenen med atomvåpenhevn hvis tredjeparter blir militært involvert på Ukrainas side.
Samtidig er Putin fortsatt anerkjent av, eller kommer til og med nærmere, verdens mektigste stats- og regjeringssjefer, som generalsekretær Xi, presidentene Trump og Lula og statsminister Modi. Russlands ekspansjonistiske krig støttes ikke bare av pariastater som Hviterussland, Iran og Nord-Korea. Den russiske aggresjonen ville ikke være mulig uten Kinas økonomiske og tekniske bistand og Indias økte import av råvarer fra Russland.
Dette betyr at det ikke bare er den sterkestes makt som teller. Putins demonstrative forakt for folkeretten og hans åpenbare hensynsløshet i Ukraina har ikke redusert respekten og støtten til Russland i mange land, og i noen har den til og med økt. Disse og andre konsekvenser av Kremls oppførsel på likesinnede regjeringer rundt om i verden er åpenbare.
Vil de svake tåle det de må?
En parallell effekt av den russisk-ukrainske krigen på verdenspolitikken har fått mindre oppmerksomhet. Det er ikke bare politikere og strateger fra revansjistiske makter som lærer av Russlands angrep og reaksjonene fra andre stater og internasjonale organisasjoner på det. Regjeringsrepresentanter samt sikkerhets- og utenrikspolitiske rådgivere i land som er mer sannsynlige ofre enn gjerningsmenn for voldelige grenseendringer og folkemord mellom stater, følger også den russisk-ukrainske krigen.
Beslutningstakere og meningsledere i mange land rundt om i verden er kanskje mindre interessert i konsekvensene av krigen for Russland og Putins regime. I stedet observerer de Ukrainas skjebne og oppførselen til dets venner og fiender. Politikere, byråkrater og tenketanker fra land som frykter angrep og folkemord snarere enn å planlegge dem, mottar samme budskap som sine kolleger i stormaktene: Makten gir igjen rett.
Relativt svakere land lærer av Ukrainas erfaringer at man ikke kan stole på folkeretten, internasjonale organisasjoner og solidaritet. Man bør ikke gjøre den samme feilen som Kyiv gjorde, nemlig å stole på «sikkerhetsforsikringer» eller «garantier», «vennskapstraktater», «strategiske partnerskap» og lignende. Slike avtaler – som Ukrainas respektive avtaler med Russland, Kina og USA viser – har liten betydning, selv om de ble undertegnet av faste medlemmer av FNs sikkerhetsråd og offisielle atomvåpenstater.
Les også: Kampen om Iran: Atomprogram, regimeendring og regional uro 🔒
Noen vil hevde med Thukydides at det alltid har vært og alltid vil være slik at «de sterke gjør hva de kan, og de svake lider hva de må». Men i 416 f.Kr. og frem til for flere tiår siden fantes det ingen atomvåpen, kjemiske våpen eller biologiske våpen. I det meste av menneskehetens historie var den eneste formen for krigføring konvensjonell. Et angripende land som var sterkere enn sitt offer, hadde lite å frykte for sin egen eksistens når det truet med, forberedte seg på eller startet en krig.
Fremveksten av masseødeleggelsesvåpen i det 20. århundre endret denne situasjonen. Dette kunne ha ført til et globalt våpenkappløp mellom stater som anskaffet og/eller produserte masseødeleggelsesvåpen, og spredte slike våpen over hele kloden. Denne risikoen ble redusert av FN-systemet, globale konvensjoner som begrenset spredningen av masseødeleggelsesvåpen, bilaterale og multilaterale nedrustnings- og gjensidig hjelpeavtaler, kollektive sikkerhetssystemer og andre instrumenter. Etter 1945 ble grensene mellom stater for det meste endret gjennom internasjonale bilaterale eller multilaterale avtaler, snarere enn gjennom uprovoserte, ensidige og voldelige annekteringer. Bevisst mellomstatlig massevold mot sivile, sammenlignbar med Russlands målrettede bombing av ukrainske byer og landsbyer og dets kalkulerte masseterror mot ukrainske ikke-stridende, forble unntaket.
Hvordan Putin satte en stopper for den regelbaserte orden
Den internasjonale juridiske og politiske orden som har utviklet seg siden 1945, undergraves av flere faktorer, men særlig av Russlands voldelige annektering av fem ukrainske territorier i 2014 og 2022. Moskvas demonstrative landran og masseterror mot sivile i Ukraina burde i teorien ikke ha skjedd. Russland er permanent medlem av FNs sikkerhetsråd, en NPT-depositar og atomvåpenstat, og en garantist for Ukrainas grenser og suverenitet i henhold til Budapest-memorandumet fra 1994. Samtidig er Ukraina, som har vært offisielt medlem av FN siden 1945 (som sovjetrepublikk frem til 1991), mottaker av sikkerhetsforsikringer og garantier eller anerkjennelse av sine grenser og suverenitet av NPTs fem atomvåpenstater innenfor 1994-avtalen i Budapest, og en ikke-atomvåpenstat siden 1996, ikke burde ha måttet tåle et territoriumstap og folkemord mellom stater.
Som et resultat av Russlands handlinger ser det ut til at den regelbaserte orden som er utformet for å beskytte land som Ukraina, er i ferd med å smuldre bort. Andre stormakter og mellomstore makter tolererer Russlands ekspansjonisme eller yter bare utilstrekkelig motstand mot den. Noen stater, enten de er inspirert av Moskva eller ikke, vurderer selv territoriell ekspansjon og voldelige grenseendringer. Disse reaksjonene og effektene står i kontrast til den internasjonale responsen på Iraks annektering av Kuwait i 1990.
Relativt svakere land rundt om i verden vil følgelig revurdere sine nasjonale interesser, prioriteringer og sikkerhet. Relativt mindre makter kan tilsynelatende ikke lenger stole på FNs sikkerhetsråd, USA og folkeretten som garantister for deres territoriale integritet. En bærekraftig løsning på deres sikkerhetsdilemma gjennom politiske, diplomatiske eller konvensjonelle militære midler har blitt vanskelig. Masseødeleggelsesvåpen kan nå bli attraktive for noen regjeringer som alternative instrumenter for å sikre og forsvare deres staters uavhengighet, territorium og grenser.
Hvem kan ekstern balansering hjelpe?
En tradisjonell strategi for relativt svakere stater for å styrke sin posisjon overfor sterkere stater er å søke sikkerhetsgarantier fra eller strategiske partnerskap med stormakter, inkludert kjernefysiske stater. Ukrainas skjebne siden 2014 viser imidlertid at denne veien til å holde en sterkere, ekspansjonistisk og folkemorderisk nabo i sjakk er vanskelig. Verken Russlands sikkerhetsgarantier for Ukraina i Budapest-memorandumet fra 1994, USAs strategiske partnerskap med Ukraina fra 2008 eller Kinas ratifiserte vennskapstraktat med Ukraina fra 2013 – for å nevne bare tre av flere avtaler som angivelig skulle styrke sikkerheten og som ble undertegnet av Kyiv – har forhindret de økende katastrofene som ukrainerne har stått overfor siden 2014.
Den vanlige løsningen på sikkerhetsdilemmaet til mindre makter er å slutte seg til forsvarsallianser, ideelt sett slike som inkluderer minst én atomvåpenstat. Dette vil fortsatt være en måte for noen relativt svakere nasjoner å beskytte sin territoriale integritet og sivilbefolkning i møte med nedgangen i verdensordenen fra 1945. Men som blant annet Tbilisi og Kyiv har lært, er det verken enkelt eller risikofritt å oppnå fullt medlemskap i en mektig forsvarsallianse.
Les også: Hvordan Moskva og dets allierte undergraver ikkespredningsregimet
Som svar på Georgias og Ukrainas søknader om NATO-medlemskap i april 2008 informerte alliansen dem om at de «vil bli medlemmer». Det som skjedde videre var imidlertid verken tiltredelse til NATO eller starten på en prosess for inkludering i den nordatlantiske alliansen, det vil si gjennomføringen av en såkalt Membership Action Plan (MAP). I stedet har Georgia blitt splittet av Russland siden august 2008 og Ukraina siden februar 2014. Den eneste trøsten for de to landene kan være at Moldova, som også er en postsovjetisk republikk, men i motsetning til de to andre en konstitusjonell nøytral stat uten ambisjoner om å bli medlem av NATO, har blitt holdt i en splittet tilstand av Russland i mer enn 30 år nå.
Skjebnen til Finland, som har en lang grense mot Russland, er et moteksempel: I motsetning til Georgia og Ukraina startet Finland i 2022 en vellykket prosess for å bli medlem av NATO, som førte til at landet ble medlem av alliansen i 2023. Til tross for Finlands lange felles grense og historie med Russland, har Finland ikke opplevd noe som ligner på det Georgia har opplevd siden 2008 og Ukraina siden 2014. En årsak til dette er at Finland, i motsetning til Moldova, Georgia og Ukraina, ikke var en del av Sovjetunionen og derfor har en annen betydning for Moskva i dag.
Eksemplene fra Finland og Moldova viser at en tidligere russisk kolonis intensjon om å bli medlem av NATO verken er en tilstrekkelig eller nødvendig betingelse for en russisk invasjon. Alt annet likt ville de tidligere sovjetrepublikkene Georgia og Ukraina sannsynligvis, i likhet med Moldova, blitt gjenstand for russisk ekspansjonisme selv uten sine NATO-ambisjoner. De kunne bare ha unngått å miste sin territoriale integritet til Russland ved å underkaste seg Kreml, for eksempel ved å bli med i den Moskva-dominerte Eurasiske økonomiske unionen (EAEU) og Organisasjonen for kollektiv sikkerhet (CSTO). Ukraina ville sannsynligvis blitt presset til å medunderskrive unionsavtalen mellom Russland og Hviterussland fra 1999, som ble inngått nøyaktig åtte år etter oppløsningen av Sovjetunionen av Kiev, Minsk og Moskva 8. desember 1991.
Erfaringene til Ukraina og Georgia med NATO på den ene siden og Russlands reaksjon på dem på den andre, illustrerer risikoen forbundet med å forsøke å bli medlem av en mektig forsvarsallianse. En slik vei til å sikre sine egne grenser var et alternativ for land som Finland og Sverige, som tidligere hadde etablert relasjoner med NATO. Siden Finland og Sverige allerede var knyttet til Den nordatlantiske alliansen på mange måter, søkte de med hell om NATO-medlemskap og ble med i alliansen i henholdsvis 2023 og 2024.
For land som Georgia og Ukraina, som har mindre dype internasjonale relasjoner og en revansjelysten nabo, er ekstern balansering komplisert. Å bli medlem av en relevant forsvarsallianse kan være en usikker og risikabel affære. Det gjelder spesielt for de statene som er mest interessert i mektige og helst atombevæpnede allierte og som har mest presserende behov for en forsvarsunion.
Konklusjoner
Den nåværende erosjonen av verdensordenen etter 1945 er dyptgripende. Den er blant annet et resultat av ekspansjonistiske ambisjoner hos noen av dagens mektigste ledere. De materielle konsekvensene av denne nedgangen i internasjonal rett og organisering vil ikke bare kunne observeres i større makters atferd. Effektene av denne transformasjonen vil sannsynligvis også skyldes en revurdering av nasjonal sikkerhet hos mellomstore og små makter. De sistnevnte konsekvensene kan være like problematiske for global politisk stabilitet som endringer i stormaktenes atferd.
Siden 2014 har Russland, sett fra Kremls ståsted, bare modifisert sin tradisjonelle imperiale politikk. Moskvas sovjetiske og postsovjetiske tilnærming var opprinnelig å opprette Kreml-kontrollerte «republikker», som DDR, Abkhasia eller Sør-Ossetia, eller «folkerepublikker», som Polen, Ungarn, Donetsk eller Luhansk. Dette er nå supplert med offisiell annektering av ukrainske territorier. Russlands tidligere politiske, kulturelle, økonomiske og kognitive krigføring hadde som mål å binde ukrainere (og andre nasjoner) til Moskva med mykere virkemidler. I februar 2014 ble denne tilnærmingen utvidet med massiv bruk av hard makt, som kulminerte åtte år senere med starten på en fullskala invasjon og storstilt statsterrorisme i Ukraina.
Russlands nåværende ledelse kan se på sine handlinger i Ukraina siden 2014 som en fortsettelse av sovjetisk og postsovjetisk politikk i Øst-Europa etter 1945. Beijing og Washington anser kanskje også sin annonserte interesse for annektering av naboland som ubetydelig. Mange mellomstore og små makter vil derimot sannsynligvis være bekymret over disse endringene, da de ser seg selv i en potensiell rolle som Ukraina, Taiwan, Canada eller Grønland. For svakere land vil ekspansjonsambisjonene til Russland, Kina og USA, samt Moskvas hensynsløse handlinger i Ukraina siden 2014, føre til at de endrer sine sikkerhetsstrategiske beregninger.
Den nåværende geopolitiske omveltningen er multilateral og virker nesten som om den er orkestrert av Moskva, Beijing og Washington. Den gjennomføres parallelt av tre av verdens mektigste land, permanente medlemmer av FNs sikkerhetsråd og offisielle atomvåpenstater under NPT. Denne akkumuleringen av faktorer reduserer tilliten både til den fremtidige utenrikspolitiske oppførselen til relativt sterkere stater og til den fortsatte relevansen av folkeretten og internasjonale organisasjoner for å beskytte relativt svakere land mot landran og folkemord fra sterkere makter.
Les også: Derfor må Trump stoppe Irans uranprogram for godt
Dagens transformasjon av verdensordenen kan virke uproblematisk sett fra Beijing, Washington og Moskvas perspektiv. Det vil imidlertid sannsynligvis skape bekymring blant svakt forankrede ikke-atomvåpenstater. Mindre makter som har potensielt ekspansjonistiske naboer og som opererer utenfor NATO eller andre relevante forsvarsallianser, må nå revurdere sine sikkerhets- og forsvarsstrategier. Kinesiske, amerikanske og russiske stats-, regjerings- og militærledere kan ta hensyn til disse reaksjonene fra tredjeland på deres ekspansjonistiske ambisjoner, eller de kan ignorere dem; de kan avvise dem eller ta dem på alvor. Så lenge de ikke motvirker nervøsiteten som deres uttalelser og handlinger utløser, kan man forvente en motreaksjon fra mindre makter før eller senere.
En av reaksjonene fra relativt svakere land på den antatte slutten på etterkrigsordenen kan være å ruste seg med masseødeleggelsesvåpen for avskrekking, beroligelse og forsvar. Slike beslutninger fra noen stater kan i sin tur utløse lignende tiltak fra deres naboer, som kanskje ikke stoler på de utelukkende defensive motivene bak fremveksten av masseødeleggelsesvåpen over grensene deres. Dette kan utløse regionale våpenkappløp og en dominoeffekt av spredning av masseødeleggelsesvåpen. Tilstrømningen av atomeksplosiver, radioaktivt materiale, dødelige kjemiske og biologiske våpen til arsenaler i en rekke stater øker i sin tur sannsynligheten for at slike våpen også vil falle i hendene på ikke-statlige aktører.
Alvoret i en slik undergraving av fremtidig internasjonal sikkerhet bør ikke føre til at den avfeies som et usannsynlig dommedagsscenario. Russlands ekspansjonisme siden 2014 og den nylige eskaleringen i utenrikspolitisk retorikk fra Kina og USA representerer et vendepunkt i global politikk. For observatører fra land som eier masseødeleggelsesvåpen og/eller er fullverdige medlemmer av allianser som besitter slike våpen, kan dette virke som beklagelige, men sekundære fenomener. For stater som verken har det ene eller det andre, kan imidlertid ikke Russlands ekspansjon og folkemord på Ukrainas territorium, som en ikke-NATO- og ikke-atomvåpenstat, og andre stormakters ambivalente reaksjon på denne eskaleringen, bare ignoreres.
Endringene i globale sikkerhetsspørsmål utløst av Russlands uforsonlige landran og utryddelseskrig de siste årene reiser eksistensielle spørsmål for mindre makter. Denne effekten øker for hver dag krigen varer, og vil skyte i været dersom Russland klarer å oppnå en militær seier eller får lov til å påtvinge Ukraina en urettferdig Siegfrieden (seiersfred). De politiske, intellektuelle og statlige elitene i relativt svakere land som grenser til sterkere stater med revansjistiske tendenser, kan begynne å vurdere produksjon og/eller anskaffelse av masseødeleggelsesvåpen.
I den nye verden som er i ferd med å oppstå i dag, hvor de sterke igjen gjør som de vil, vil kanskje ikke alle mindre makter akseptere å lide det de må, i en tvist fra tidligere epoker i internasjonale relasjoner.
Riskoen for økt atomproliferasjon i skyggen av Ukraina-krigen 🔒
