For å gjøre mindre i Europa, gjør mindre i Europa.
Selv om Europa selv har motstått det, har hendelser dratt det transatlantiske samfunnet mot ideen om at europeiske land må ta en større del av ansvaret for sikkerheten på sitt kontinent. Spesielt har utsiktene om en andre periode for Trump-administrasjonen ført til flere forespørsler om møter fra europeiske diplomater de siste seks månedene, enn sannsynligvis hele min karriere har gjort tidligere. Med unnskyldning til Elisabeth Kübler-Ross, de beveger seg fra sinne til forhandlinger.
Det er rikelig grunn til at Europa skal bekymre seg. Heritage Foundation Project 2025 sitt slags “fatwa” råder en ny administrasjon til ikke bare å “gjøre byrdefordeling til en sentral del av USAs forsvarsstrategi”, men også til å “transformere NATO slik at USAs allierte er i stand til å stille med det store flertallet av de konvensjonelle styrkene som kreves for å avskrekke Russland.” Dette vil være en stor endring. The American Conservatives egen Sumantra Maitra har forfattet en mye diskutert rapport om å gjøre den transatlantiske alliansen til et “sovende NATO”, som kun aktiveres i nødstilfeller.
Europeiske hovedsteder er i en forståelig forstand for dyspepsi (red. anm. et upresist samlebegrep på fordøyelsesbesvær som knytter seg til mellomgulvet og øvre del av magen, epigastriet). Det samme gjelder mye av Washington. Den instinktive reaksjonen har vært å behandle ubehaget med en gammel og utprøvd tonic: Oppfordringer til at Europa må ta større ansvar dersom Washington reduserer sin rolle og tilstedeværelse på kontinentet. I et emblematisk blikk på hvordan Europa vil kunne håndtere en amerikansk militær nedprioritering av Europa, foreslo Max Bergmann fra Center for Strategic and International Studies at Europa kanskje vil øke sine egne forsvarsutgifter samtidig som de prøver “å kjøpe tid—kanskje be presidenten om å gi det noen år til å fullføre overgangen fra et USA-ledet NATO til et Europa-ledet NATO.”
«For å gjøre mindre i Europa, gjør mindre i Europa.»
Bergmann har nesten helt sikkert rett: Europeerne vil gå langt for å forsinke, om ikke hindre, ethvert amerikansk initiativ for byrdeforskyvning. Amerikanske transatlantikere vil hjelpe dem. Og hvis historien er en veiledning, kan deres innsats godt lykkes. USA kan ende opp med å holde sekken i Europa i flere tiår fremover. Europa – og amerikanske transatlantikere – har en oppskrift for hvordan man skal knuse USAs innsats for å flytte byrden av europeisk sikkerhet til europeerne. De har gjort det før. Den neste amerikanske presidenten bør identifisere denne historien som en guide til hvordan man kan forvente at europeerne vil reagere, samt hvordan man kan overvinne slike anstrengelser.
For å forstå dynamikken i transatlantisk byrdeforskyvning, kan vi lære av et innenlandsk eksempel. Når de står overfor utsiktene til budsjettkutt, tyr byråkrater ofte til det som er kjent som Washington Monument-trikset. De advarer om at mindre penger vil tvinge dem til å kutte i kjøtt fordi det ikke er noe fett å trimme. Lokale myndigheter vil kutte politi og brannmenn – svært populære og viktige tjenester – først, snarere enn å redusere mindre viktige eller til og med sløsende programmer. Navnet Washington Monument-trikset kommer fra en hendelse der National Park Service advarte om at de måtte stenge det populære og symbolske Washington Monument hvis budsjettet deres ble kuttet.
Les også: USA må kanskje manøvrere rundt NATOs Artikkel 5
Et lignende fenomen skjedde under budsjettkuttene i 2013, kjent som » sekvestrering.» I dette tilfellet, med utsikt til budsjettkutt på 40–50 milliarder dollar, gikk Forsvarsdepartementet til DEFCON 1. Allerede i 2011, da ideen fortsatt var abstrakt, advarte forsvarsminister Leon Panetta om at kuttene ville føre til «dommedag.» Departementet nektet å prioritere, og insisterte på at kuttene skulle fungere som en machete snarere enn en skalpell, og kutte like mye fra marinens vedlikehold og hærens treningsnivåer som fra militærparader og overflyvninger. Det avslo gjentatte ganger tilbud om å tilpasse kuttene, og valgte maksimal smerte fremfor minimal forstyrrelse. Tankegangen var: Hvis du kutter forsvarsbudsjettet, vil dere alle føle det. (Samtidig ble milliarder flyttet ut av basisbudsjettet og gjemt i kontoen for «Overseas Contingency Operations,» som var unntatt fra sekvestrering.)
Lovgivere ble ydmyket av prosessens stygghet og ønsker sannsynligvis ikke å gjenta den. Byråkratier, som stater, har en bemerkelsesverdig evne til å motstå trusler mot deres vitalitet.
NATO, som Forsvarsdepartementet, er et byråkrati. Det ledes av mennesker som tror på dets formål og søker å beskytte dets interesser. Siden en amerikansk tilbaketrekking fra Europa vil utgjøre en alvorlig trussel mot NATO, bør vi forvente at NATO og dets allierte vil jobbe for å undergrave ethvert amerikansk forsøk på byrdeforskyvning.
Det har skjedd før. På 1950-tallet og igjen på 1970-tallet prøvde og feilet amerikanske ledere å overføre ansvaret tilbake til Europa. Enhver amerikansk president som prøver å gjøre det samme i dag bør forstå teorien og praksisen med å forsøke å skyve Europas forsvar tilbake på europeiske skuldre.
Selv om det leses som en surrealistisk gammel historie for et moderne publikum, ble NATO opprinnelig sett på i Washington som en midlertidig løsning for å hjelpe Europa med å avverge Sovjeterne inntil de kunne gjenopprette sin egen økonomiske og militære makt. I en mye sitert observasjon, undret forskeren Marc Trachtenberg seg over hvordan “intensiteten og det vedvarende ønsket fra USA om å trekke seg ut så snart det var rimelig mulig, aldri har blitt anerkjent, verken i den offentlige diskusjonen eller i den akademiske litteraturen, fordi det kommer igjennom med umiskjennelig klarhet” i de historiske dokumentene.
Fra begynnelsen lurte beslutningstakere hverandre og publikum. Under en senatshøring i 1949 om USAs tilslutning til Atlanterhavstraktaten, ble utenriksminister Dean Acheson spurt om USAs rolle i Europa ville involvere «betydelige antall tropper der borte som et mer eller mindre permanent bidrag til utviklingen av disse landenes evne til å motstå.» Acheson svarte indignert, “Svaret på det spørsmålet, senator, er et klart og absolutt nei!”
Etter å ha tiltrådt i 1953, arbeidet Eisenhower-administrasjonen for å overføre ansvaret tilbake til europeerne. Eisenhowers hele forsvarskonsept hadde vært å etablere Europa som et tredje maktsenter som til slutt kunne balansere sovjeterne på egen hånd, slik at USA kunne trekke seg tilbake. Som Ike berømt sa i 1951, “Hvis alle amerikanske tropper stasjonert i Europa for nasjonalt forsvarsformål ikke har blitt returnert til USA innen ti år, så har dette hele prosjektet [NATO] mislyktes.”
Det mislyktes.
Hjørnesteinen i Ikes visjon var det europeiske forsvarsfellesskapet (EDC). Dets fall i 1954 gir et lærerikt eksempel. Opprinnelig designet som en måte å binde Frankrike, Italia og Benelux-landene til Vest-Tyskland, var det det første forsøket på å etablere et seriøst europeisk maktsenter i det transatlantiske forholdet. Som Trachtenberg bemerker, er det umulig å lese om Eisenhower og Europa uten å forstå poenget: “Hvis Eisenhower sa det én gang, må han ha sagt det tusen ganger: En storstilt amerikansk militær tilstedeværelse i Europa var opprinnelig ment å være midlertidig.” Den manglende brikken var et politisk og militært enhetlig maktsenter i Europa som kunne avlaste amerikanerne fra denne plikten.
Å etablere et slikt maktsenter var en høytflyvende øvelse for amerikansk diplomati. Fra USAs perspektiv var nøkkelen å opprette en europeisk forsvarsstyrke som ville løsne det amerikanske militæret fra dets bånd i Europa og tillate amerikanske soldater å komme hjem. Men fra et europeisk perspektiv, spesielt det franske, var dette dobbelt-ille.
For det første ville den ekstra innsatsen som kreves av Frankrike trekke ressurser bort fra andre prioriteringer. For det andre, og antakelig viktigere på den tiden, var den vedvarende franske frykten for en tysk gjenopprustning. Det var ingen måte å etablere EDC uten, og ingen måte å forsikre Frankrike om dens harmløshet. Følgelig baserte USAs politikk seg på et paradoks. «Trikset,» som Mark Sheetz skrev, «var å overbevise franskmennene om at amerikanerne ville bli, slik at de kunne dra.»
Men franskmennene var kloke nok til å gjennomskue planen. I 1954 stemte den franske nasjonalforsamlingen ned deltakelsen i EDC. Etter avstemningen ble amerikanske beslutningstakere mer resignerte til ideen om at det ikke ville bli noen utgang fra Europa.
Les også: Antony Blinken spiller politikk med Ukrainas NATO-medlemskap
Likevel ville ideen dukke opp igjen en generasjon senere. De samme spørsmålene om rettferdighet, beredskap og interesse kom opp igjen på 1970-tallet. I 1970 beklaget senator Mike Mansfield fra Wisconsin – en Asia-mann av legning – at USA fant seg i å “bære en veldig ensidig byrde” i NATO. Som sådan foreslo Mansfield i 1970 en lovgivning som ville ha redusert USAs tilstedeværelse i Europa med omtrent halvparten innen 1971. Dette var sjokkterapi.
De transatlantiske antistoffene spratt i aksjon. Nixon-administrasjonen lobbet heftig mot endringen. På den andre siden introduserte europeerne ideen om gjensidige og balanserte styrkereduksjoner, en serie forhandlinger med sovjeterne for å samarbeide om å flytte styrker tilbake fra Øst- og Vest-Tyskland, Tsjekkoslovakia og Polen. Argumentet var, i stedet for å fjerne amerikanske styrker på egen hånd, ville det ikke være bedre å få sovjetiske styrker til å trekke seg tilbake også? Utenriksminister Henry Kissinger applauderte disse anstrengelsene overfor den franske forsvarsministeren som det rette svaret for å «stoppe Mansfield.» Kissinger bemerket senere at en grunn til at USA “gikk med på MBFR” var som “en motvekt til Mansfield-resolusjonens press. Europeerne gikk med på det av stort sett de samme grunnene.”
Anstrengelsen virket. Selv om MBFR fortsatte poengløst i flere tiår, og gjorde lite for å redusere styrkene på en gjensidig og balansert måte, oppnådde det sitt andre formål: Å undergrave amerikansk press for å trekke seg ut av Europa og overføre forsvarsbyrden til europeerne.
Enhver som forsøker å redusere USAs tilstedeværelse i Europa vil møte lignende fenomen. Han vil høre om uløselige “koordineringsproblemer.” Visste du at Europa ikke har en enhetlig kommando? At innenfor Europas dusinvis av hærer og mer enn et dusin mariner, finnes det redundans, mangler og uenigheter nesten overalt?
Les også: Rutte som NATO-sjef: Hva holder vi egentlig på med?
Videre, parallelt med Washington-monument-trikset, vil transatlantikere på begge sider av Atlanteren advare om at USAs interesse i Europa – å forhindre at et land dominerer kontinentet – vil bli satt i fare uten at USA bemanner forsvarsverkene. I stedet for å avlede ressurser fra ulike andre prioriteringer, vil europeiske land protestere at de er uvillige eller ute av stand til å samarbeide for å sikre sin overlevelse mot et grådig og kapabelt Russland. Til tross for at de har ti ganger Russlands BNP og tre ganger dens befolkning.
Selv om det å begynne en amerikansk tilbaketrekning fra Europa ville kaste NATOs formål ut i stadig dypere usikkerhet. Så tidlig som i 1964 observerte Ronald Steel at…
Siden opprettelsen i 1949 har Atlanterhavspakten vært gjenstand for en bemerkelsesverdig ærbødighet. Hele vårt diplomati er sentrert rundt den; det er den ene konstanten i et hav av skiftende verdier og lojaliteter. NATO … har trådt inn i vår populære mytologi, innlemmet i den kalde krigens hagiografi. Den har blitt en slags lidenskap, det ene emnet som liberale og konservative, ledelse og arbeidere, globalister og den radikale høyresiden er i stand til å enes om.
NATOs ærefrykt – som var fullt synlig i Washington ved alliansens 75-årsjubileum i juli – har blitt enda mer uttalt siden 1964. Den nåværende amerikanske presidenten og visepresidenten eksemplifiserte den konvensjonelle visdommen da de beskrev USAs forpliktelse til NATO som «hellig.» Man stiller ikke spørsmål ved hellige forpliktelser.
Hvis en amerikansk president ønsker å overføre ansvaret for Europas sikkerhet til europeerne, kan han ikke vente på at Europa ber om det. Han kan ikke vente på at tenketankene skal utarbeide planer for hvordan det skal gjøres. Han må skape nye realiteter på bakken. Mot slutten av Donald Trumps administrasjon foreslo han å trekke tilbake rundt 12 000 amerikanske soldater fra Tyskland, og åpnet for muligheten for å flytte dem lenger øst til Polen. Å gjenoppta denne tilbaketrekningen – uten å plassere dem andre steder i Europa – ville være et godt første skritt.
Det er en økende resignasjon i Europa at, med eller uten Trump, begynner ressursbegrensninger å bite i USA, og strukturelle press i det internasjonale systemet trekker Onkel Sams oppmerksomhet bort fra Europa. Sjokket av den russiske invasjonen av Ukraina har skapt rom for diskusjon om europeisk remilitarisering og samarbeid om sikkerhetsspørsmål. Det er usannsynlig at det vil være et mer gunstig øyeblikk for en amerikansk president å redusere Europas avhengighet av USA, uten å sette amerikanske kjerneinteresser der i fare. Den neste presidenten bør gripe denne muligheten til å følge opp innsatsen til tidligere presidenter helt tilbake til Dwight Eisenhower.
Dette innlegget ble først publisert i The American Conservative. Det har blitt oversatt fra engelsk.
