USAs tilbaketrekning fra FNs rammekonvensjon om klimaendringer markerer et strategisk brudd av historiske dimensjoner i utviklingen av global klimastyring.
Den 7. januar undertegnet president Donald Trump et presidentdekret som trakk USA ut av 66 internasjonale organisasjoner vurdert som «redundante, dårlig forvaltede, unødvendige, kostbare eller ineffektive», eller oppfattet som redskaper for amerikanske motstandere. Blant disse var flere FN-organer, herunder FNs klimapanel (IPCC), men fremfor alt FNs rammekonvensjon om klimaendringer fra 1992 (UNFCCC), som utgjør selve ryggraden i den globale klimastyringen. Beslutningen innebærer dermed også en varig tilbaketrekning fra Parisavtalen, ettersom tilslutning til denne avtalen rettslig er knyttet til medlemskap i UNFCCC.
Under sin første presidentperiode trakk Trump USA fra Parisavtalen ved å benytte uttredelsesklausulen i avtaleteksten. I 2021 førte imidlertid hans etterfølger, Joe Biden, USA raskt tilbake i avtalen og gjorde dette til et hovedpunkt i sitt klimapolitiske diplomati. Episoden synliggjorde hvor sårbar den internasjonale klimapolitikken er: Et enkelt administrasjonsskifte kunne bringe USA ut av avtalen og dermed redusere globale klimaforpliktelser til en forlengelse av innenrikspolitisk partipolitikk.
Denne gangen er endringen mer varig. Ved å rette tiltaket mot selve UNFCCC har Trump-administrasjonen demontert det rettslige rammeverket som tidligere gjorde det mulig å reversere politikken gjennom et enkelt presidentdekret.
Det rettslige grunnlaget for amerikanske klimapolitiske reverseringer
Kjernen i saken er forholdet mellom Parisavtalen og UNFCCC. Parisavtalen ble vedtatt med hjemmel i 1992-konvensjonen og bygger på UNFCCCs institusjonelle arkitektur, der konvensjonens organer gir den nødvendige støtten. Dette omfatter partskonferansen (COP), sekretariatet samt et system av nasjonalt fastsatte mål og finansielle bidrag.
Artikkel 28, punkt 3, i Parisavtalen fastslår: «Enhver part som trer ut av konvensjonen skal anses for samtidig å ha trådt ut av denne avtalen.» Ved å forlate rammekonvensjonen bryter Washington forbindelsen som gjorde det mulig for Biden å gjeninntre i Parisavtalen. Trumps tilbaketrekning er derfor strukturell, ikke taktisk.
Les også: FN sviktet «Den tredje polen»: Hva nå for Tibet i klimaagendaen?
Det sentrale historiske prejudikatet som gjør beslutningen vanskelig å utfordre, er saken Goldwater v. Carter. I 1979 besluttet president Jimmy Carter ensidig å si opp den gjensidige forsvarstraktaten med Taiwan for å etablere fulle diplomatiske forbindelser med Folkerepublikken Kina. Den republikanske senatoren Barry Goldwater og andre lovgivere bestridte tiltaket og hevdet at en traktat ratifisert med to tredjedels flertall i Senatet ikke kunne sies opp ved en enkel presidenthandling. Saken nådde USAs høyesterett, som avsto fra å ta stilling til realiteten og klassifiserte den som et «politisk spørsmål» utenfor domstolenes kompetanse. Denne unnlatelsen etablerte et prejudikat som i praksis styrket den utøvende makt – med langsiktige konsekvenser.
I praksis kan en president dermed trekke USA fra en traktat uten at det finnes en klar rettslig mekanisme for å stanse det. Trump-administrasjonen befinner seg derfor i en juridisk trygg posisjon. Motstanderne har ingen effektiv rettslig innsigelse. Det ville dessuten være politisk risikabelt for demokratene å be Høyesterett om en ny vurdering, ettersom det kunne føre til ytterligere presedens til fordel for presidentens myndighet til å si opp traktater.
Demokratene betaler i dag prisen for at Parisavtalen i 2015 ble konstruert for å omgå behovet for ratifikasjon i Senatet. Vel vitende om at de ikke disponerte det nødvendige to tredjedels flertallet for en bindende klimaavtale, insisterte Obama-administrasjonen på frivillige, ikke-bindende nasjonale bidrag. Det berømte «shall» versus «should»-øyeblikket illustrerer dette: John Kerry nektet personlig bruken av «shall» i slutteksten (ordet «should» forekommer 141 ganger og innebærer ingen rettslig forpliktelse, mens «shall» forekommer 41 ganger, hovedsakelig knyttet til byråkratiske prosedyrer; se min forelesning ved Det kongelige belgiske akademi).
Under forhandlingene gjorde amerikanske forhandlere det klart overfor EUs klimakommissær Miguel Arias Cañete at deres «røde linje» var fraværet av bindende mål, nettopp for å unngå behandling i Senatet og risikoen for avvisning. Resultatet ble at Parisavtalen ikke er en protokoll, i motsetning til Kyotoprotokollen. Sistnevnte ble aldri forelagt Senatet – verken av Clinton (demokrat) eller Bush (republikaner) – blant annet fordi Senatet før Kyoto-konferansen enstemmig vedtok Byrd–Hagel-resolusjonen. Denne krevde at utviklede land ikke alene skulle pålegges utslippskutt. En slik forutsetning ville gjort Kyotoprotokollen politisk umulig, noe som forklarer at USA – også under en demokratisk administrasjon – aldri ratifiserte den. For å unngå en gjentakelse sørget Obama for at Parisavtalen forble en enkel avtale, uten behov for senatsgodkjennelse.
Et lukket vindu for amerikansk klimareengasjement
Trump-administrasjonen har fullt ut tatt lærdom av denne erfaringen. I sin første periode trakk Trump seg kun fra Parisavtalen, mens UNFCCC ble stående – noe som gjorde det enkelt for etterfølgeren å gjeninntre. Denne gangen er grepet langt mer radikalt. Ved å rette tiltaket mot selve rammekonvensjonen fratar han fremtidige presidenter et bekvemt diplomatisk handlingsrom.
Det politiske budskapet er tydelig: Washington betrakter klimadiplomati som et ytre pressmiddel som gagner strategiske konkurrenter, og som en kostbar byrde for amerikansk industriell konkurranseevne. USA forlater dermed – i det minste for denne generasjonen – den globale klimastyringen.
Les også: Professor: Finsk «mirakelbatteri» kan utfordre Kinas dominans
Kan situasjonen reverseres? Formelt kan USA igjen slutte seg til UNFCCC, men politisk ville det kreve et konsensusnivå som ikke lenger eksisterer. Konvensjonen ble vedtatt i 1992 i troen på en smertefri energiomstilling. I dag konfronteres den med økonomiske og geopolitiske realiteter som avslører tidligere illusjoner og gjør en rask gjenoppblomstring lite sannsynlig. Tretti år senere gjør de konkrete konsekvensene av klimastyringen det usannsynlig at et to tredjedels flertall i Senatet kan mobiliseres for å gjenopplive prosjektet. Det er slutt, fordi det ikke lenger vil finnes et betydelig flertall av senatorer villige til å ofre nasjonal økonomi for klimautopier. De fleste politikere har forstått at globale utslipp har økt med 66 prosent siden man begynte å hevde at de ville reduseres gjennom UNFCCC. Det er derfor slutt. En gang for alle.
Hva skal så EUs klimatroende gjøre nå? Spørsmålet stilles sjelden offentlig i Brussel, Strasbourg, Paris eller Berlin, og kun forsiktig i Roma: Hvor lenge kan EU fortsette en klimastrategi som ikke lenger binder verken USA eller fremvoksende økonomier, utover velvillige erklæringer?
EU setter seg stadig mer ambisiøse mål (90 prosent reduksjon av CO₂-utslipp innen 2040 sammenlignet med 1990), samtidig som unionen svekker sin industrielle base, øker avhengigheten av Kina og forsterker avstanden mellom retorikk og faktiske globale utslipp. Med rituell indignasjon har Trump gitt europeiske ledere et klart signal: Dersom verdens fremste økonomiske og militære makt ikke lenger finner det i sin interesse å forbli bundet av FNs klimarammeverk, må EU revurdere sine egne forpliktelser med større realisme.
En feil respons kan føre til at EU for sent innser at unionen har ofret sin velstand og sin strategiske autonomi for en klimadoktrine som er forlatt av dens nærmeste allierte, USA, og av de store fremvoksende maktene som – langt fra å følge samme kurs – fortsetter å øke sine utslipp og vokte sin suverenitet. Denne isolasjonen stiller EU overfor en betydelig geopolitisk utfordring og svekker unionens posisjon i den globale konkurransen om velstand.
En kortere versjon av denne artikkelen har blitt publisert i National Review.
